反腐败视角下英国政府开放合同数据的实践与启示*

2021-04-15孙小荃孙美慧李剑锋

图书馆 2021年3期

翟军孙小荃孙美慧李剑锋

（大连海事大学航运经济与管理学院辽宁大连 116026）

1 引言

开放政府数据（Open Government Data，OGD）能够促进社会创新和经济发展，更有利于提高政府透明度，尤其在反腐败上正发挥着积极作用[1-2]。2015年以来，二十国集团（G20）各成员国相继采纳《G20反腐败开放数据原则》（G20 Anti-Corruption Open Data Principles），加大了“反腐败开放数据”的实践力度[3-4]。同年，欧盟开展了运用开放数据惩治腐败的行动，英国是试点国家之一[5-6]。2017年，应“G20反腐败工作组”（G20 Anti-corruption Working Group，ACWG）的请求，经合组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）构建了反腐败开放数据的评估框架，总结了各国在政策/法规、开放范围（预算、支出、采购与合同等）、数据可访问性（标准化、互操作和元数据等）及数据利用上的“实践和案例”[7]。与此同时，反腐败成为开放政府合作组织（Open Government Partnership, OGP）的主要关注领域之一，《OGP 2019全球年度报告》的反腐败部分重点阐述了79个成员国在“开放合同数据”（Open Contracting Data，OCD）和“受益人所有权透明”（beneficial ownership transparency）上的进展和国际合作情况[8]。

目前，国际上的反腐败开放数据工作主要集中在“政府采购和合同”、“财政公开”和“受益人所有权透明”等领域[1,8]。2015年,G20将“开放公共采购及合同”确立为反腐败基本原则之一[9-10]。2016年的伦敦反腐败峰会上，英国等14个国家首次倡议“在公共采购的各个环节开放合同数据”[8]；继而，在2016 OGP全球峰会上，以英国为首的五个国家组建了C5（Contracting 5）联盟，推动开放合同数据标准、应用案例和最佳实践等的国际合作[11]。目前，已有70多个OGP成员国承诺实施“开放合同计划”（Open Contracting），采取行动披露更多的政府采购信息和数据[8,12]。

英国不仅是国际开放合同运动的积极推动者，其开放合同数据水平也处于领先位置。根据万维网基金会发布的第五版（2018年）“开放数据晴雨表”（Open Data Barometer, ODB）,英国的总分数是76（满分100），全球排名第一[3]。其中，合同数据得分95，只在“标识符”指标上丢失了5分，在15个被评估的数据领域中仅次于交通和法律，排名第三。而我国的总分仅31，在30个领导型国家中排名第24位，合同数据得分为65，在“机器可读性”等三个指标上存在缺陷。英国在“开放合同”的政策、标准和数据服务上已取得显著成果，对于我国各级政府的开放数据实践及参与反腐败国际合作具有借鉴和参考价值。

2 英国的相关政策及实施情况

英国的开放数据政策和反腐败政策相互支撑，共同推动了“开放合同数据”的实践活动。

2.1 开放数据政策

研究表明，国家政策法规是保障OGD成功的关键因素之一[13-14]。截至2018年，有19个OECD国家的开放数据政策或战略包含“开放采购与合同数据”的内容[15]。英国已构建起较为完备的OGD政策和法律体系[16-17]，“开放合同数据”是其中的核心内容和主要任务之一。

2012年6 月，英国内阁办公室（Cabinet Office）发布《开放数据白皮书》（Open Data White Paper），全面阐述了其开放数据战略、政策和原则[18]。《白皮书》明确开放数据的目标之一是建设透明的政府及反腐败，承诺采取措施提高政府合同的透明度,将数据统一发布到data.gov.uk上。2013年6月，英国签署《G8开放数据宪章》（G8 Open Data Charter）政策文件,将“财政与合同”（finance and contracts）确立为14个重点开放领域之一[19]。2015年2月26日，英国开始实施《公共合同条例》（Public Contracts Regulations，2015 No.102），第四部分第七章要求政府合同要及时发布到“合同查找器”（Contracts Finder）——基于Web的开放系统上[20]。

2011年至今，英国政府连续实施四轮“开放政府国家行动计划”（Open Government National Action Plan, NAP）[21]，“开放合同数据”是贯穿于所有NAP的少数领域之一，且其重要性呈增长态势，详见表1。第一轮NAP（2011—2013年）响应卡梅伦首相“政府支出透明”的倡议，引入了“开放政府合同文档”的内容。第二轮NAP（2013—2015年）在财政透明部分引入国际通用的“开放合同原则”（Open Contracting Principles），将“开放合同”定义为“在公共合同的整个过程，包括招标、评标、签订、执行和完成等阶段，加强信息披露与公民参与的做法和实践，以促进公平竞争，并确保采购活动的透明和问责”。第三轮NAP（2016—2018年）关于开放数据的七项承诺之首就是“开放合同”，目标是从2016年11月起，Contracts Finder和data.gov.uk上的合同数据陆续采用“开放合同数据标准”（Open Contracting Data Standard，OCDS）。为履行这项承诺，政府商业服务机构CCS（Crown Commercial Service）于2016年7月成立“开放合同指导组”，于2017年11月出台《开放合同专项计划》,完成了OCDS实施指南的开发等工作[22]。第四轮NAP（2019—2021年）关于开放数据的三项承诺之一是“开放合同数据”，目标是提高开放范围（包括国际合同）、覆盖整个合同周期及改善合同数据的规范性和质量，共有11项任务，占整个开放数据任务（共18项）的61%。

表1 英国国家行动计划中“开放合同数据”的内容

2.2 反腐败政策

2014年1 月，英国政府发布《反腐败计划》（UK Anti-Corruption Plan），2016年5月进行了修订，明确“开放数据”是反腐败和提高政府透明度的有效措施之一，强调以开放数据标准（Open Data Standards）收集和发布相关的数据[23]。《反腐败计划》提出66项行动,其中三个行动涉及公共合同，包括实施新的欧洲公共采购指令、向更广泛的供应商提供信息和培训以及改善地方政府的采购监管。

2016年5 月，第三轮NAP提出制定新的《反腐败战略》（Anti-Corruption Strategy），2017年12月公布了政策文件，2018年12月进行了第一次修订。该战略建立起英国2017—2022年反腐败政策和行动的总体框架（见图1），包括“长期愿景”（vision）、“优先领域”（priorities）和“关键举措”（approaches）三部分。图1六个优先领域中的“公共采购”和“国家合作”的主要内容都涉及“开放合同数据”。公共采购反腐败的目标是：识别和减轻腐败风险、加强合同管理，为此将培育公共采购的“默认开放”（open by default）文化、以一致的格式发布数据、促进开放数据集的关联和分析等。反腐败国家合作的目标之一是在公共财政、合同和受益人所有权上提高国际透明度，为此英国将帮助16个发展中国家开放采购合同数据，推动“开放数据宪章反腐败开放指南”国际合作项目，并与世界银行合作为各国的开放合同等工作提供技术援助。

图1 英国反腐败战略框架（2017—2022）

3 英国的开放合同数据标准

G20反腐败开放数据原则总共有六条，其中的第四条是“可比较和互操作”（comparable and interoperable），要求采用国际通用的数据标准发布数据[9]。英国开放数据原则的第五条也要求使用“开放标准”（open standards，如W3C标准等）发布数据[18]。英国是G7国家中第一个采用OCDS国际标准的国家[22]。在英国所有的开放数据领域中，合同数据是第一个全面采用统一数据标准的领域[24]。这里的“开放标准”指的是在软件互操作、数据或文件格式上，允许用户免费或低成本使用、复制和分发的标准或技术，以创造公平、高效的竞争环境[24]。

3.1 标准的采纳机制

英国政府非常重视在开放数据等工作中使用国际标准和开放标准，建立了完善的标准采纳机制，包括成立“开放标准委员会”（Open Standards Board），制定“开放标准选择原则和流程”等[25]。

“开放标准委员会”由内阁办公室负责组建，成员是来自政府、学术界和工商界的专家和志愿者，承担标准采纳的决策工作。目前委员会由11人组成，主席来自GDS（Government Digital Service），成员分别来自国家档案馆、肯特大学、亚马逊和SAP公司等。“开放标准原则”（Open Standards Principles）于2012年首次被提出，2018年进行了最新修订，明确了选择和采纳标准应遵循的基本原则[26]，主要有：①标准要满足用户需求和解决实际问题，提高数据的清晰度和一致性，对用户免费，易于理解和使用；②使供应商有平等机会获得政府合同；③支持灵活性和变化，包括新旧系统的数据转换、访问数据的API接口等；④降低可持续成本，包括降低系统复杂性、跨政府机构共享和重用IT解决方案和组件等；⑤考虑与现有系统的兼容性和互操作性；⑥标准制定、选择和使用过程公平和透明。

GDS的政策文件规范了标准的选择流程，分四个阶段：①建议阶段，政府机构人员或政府外的公众提出问题、挑战或用户需求，建议采纳某一标准；②响应阶段，各方参与评论和改进建议；③提案阶段，建议者撰写提案，提交给“开放标准委员会”；④决策阶段，“开放标准委员会”召开会议，投票给出决策结果：接受、有条件接受或拒绝，并公布在国家档案馆网站的专门栏目“Standards Hub”中[27]。

针对第三版“开放数据晴雨表”（ODB）揭示的只有28% 的合同数据是机器可读的问题，在2016年5月12日公布的第三轮NAP宣布采用OCDS后，Warren Smith于2016年5月25日提出采纳OCDS的建议，分别于2016年8月2日和11月8日提交正式提案及其修订版，于2016年12月15日得以最终通过。

3.2 标准的主要内容

“开放合同数据标准”由开放合同合作组织和万维网基金会联合开发，得到了世界银行项目的资助，于2014年发布草案，2015年发布1.0版，2017年5月发布1.1版[28-29]。

OCDS通过定义一个通用的数据模型（Common Data Model），实现政府采购过程所有阶段的数据和文档被披露（见图2），既支持提高合同的透明度（反腐败），也利于对合同数据进行更深入的分析（开放数据）。

图2 政府采购的全过程及相关数据

OCDS已形成由数据模型、模式定义、编码规范和实施指南等组成的标准体系（见表2），全方位支持机构将内部的采购数据转化为结构化的OCDS数据。标准体系的核心是“数据模式定义”，给出了“构造块”（amounts、periods、items等六个核心构造块）所包含字段和数据文件的元数据的形式化定义。

英国为OCDS的实施提供了一组指南、规范和技术[22,30]，包括API规范、URI设计指南和机构标识符服务等，见表3。其中，OCDS数据获取的API是高效的开放数据服务的基础，详见下节。

表2 OCDS标准体系的组成

表3 英国支持OCDS实施的指南与技术

4 英国的开放合同数据服务

英国政府建设了提供开放合同数据服务的专门Web系统——“合同查找器”（Contracts Finder，网址：www.gov.uk/contracts-finder），供用户和供应商查找中央政府机构的最新采购公告和合同，获取机器可读的结构化OCDS数据，公平地参与政府的采购活动。该系统由CCS（Crown Commercial Service）于2011年2月首次推出；2016年7月，CCS开放合同指导组确定“合同查找器”为实施OCDS的切入点；2016年11月，系统发布了2014年12月以来的所有OCDS数据。

“合同查找器”的搜索功能非常完备，可以依据关键词（keywords）搜索，也可以组合合同地点（contract location）和公告类型（notice type）等进行高级搜索。例如，当搜索关键词“library”时能够找到19条合同信息，搜索“school AND cleaning”时能够找到6条合同信息。更为重要的是，系统还提供了RESTful风格的API接口，供用户应用自动获取OCDS数据，见表4。这些接口向所有用户开放，使用时没有任何限制，通过程序或浏览器发送GET或POST请求即可调用API而得到JSON或CSV格式的数据。

表4 “合同查找器”提供的获取OCDS数据的API接口

这些OCDS数据的月度清单还被政府商业服务机构CCS定期发布到英国政府开放数据的统一平台data.gov.uk上。从2014年12月至2020年4月，名称为Contracts Finder Notices的系列数据集已达65个，时间跨度为65个月，发布CSV格式的合同清单文件2 000多个。同时，data.gov.uk开辟专栏data.gov.uk/data/contracts-finderarchive/，开放2011年2月11日至2015年2月25日的政府合同历史数据，这些数据非OCDS数据，在“合同查找器”上找不到。

在地方政府层面，苏格兰、威尔士和北爱尔兰都有专门的公共部门采购服务系统，分别是Public Contracts Scotland、Sell2Wales和 eTendersNI 。

此外，英国的合同数据也同时出现在欧洲开放数据平台（www.europeandataportal.eu）和欧盟开放招标数据平台（opentender.eu）上，促进了数据的跨国界流动，彰显了反腐败开放数据的国际化趋势。

5 对我国的启示

2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（下文简称“信息公开条例”）及2019年5月15日起施行的新修订的《信息公开条例》，都明确各级政府应主动公开“政府集中采购项目的目录、标准及实施情况”[31]。2015年7月，财政部文件（财库〔2015〕135号）规范了“政府采购信息公开”的范围，包括招标公告、采购文件、中标结果和采购合同等[32]。中国政府采购网（www.ccgp.gov.cn）及地方分网作为信息公开的主渠道，发布了大量中央单位和地方单位的采购公告。随着政府开放数据工作的开展和深入，越来越多的采购数据也出现在各级政府的开放数据网站上，见表5。不同于信息公开的网页展示（知情权），开放数据提供了机器可读的数据供下载或访问，在数据的再利用、集成和分析上具有更大的优势（使用权）。

表5 我国政府开放数据网站中的采购及合同数据情况表

我国政府公共采购领域的开放数据政策与实践得到了G20反腐败工作组和经合组织的关注[7]，其研究报告指出我国的相关信息和数据还存在异构、数据不完整和不及时等问题，应在数据标准、数据接口、中央政府和地方政府的协同等方面加强和改进工作。复旦大学数字与移动治理实验室发布的《中国地方政府数据开放报告》显示我国地方政府的“优质数据集”主要集中在商事主体、司法、气象、食品和药品等领域[33]，表明我国的采购与合同开放数据在数量、质量和容量等方面有着很大的提升空间。在此背景下，我国应重点从以下四个方面学习和借鉴英国的做法和经验。

5.1 优先开放政府合同数据

“高价值数据优先开放”是国际上开放政府数据的普遍做法，合同数据由于在政府透明、反腐败和创造公平的竞争环境上的重要作用而成为各国的优先开放领域[34]。在这一点上，英国的表现最为突出。

表6 我国政府开放数据政策提出的重点开放领域

“重点开放或优先开放领域”也是我国政府开放数据政策的核心内容之一[33]。从表6可见，相关政策的重点集中在民生保障领域，如信用、交通、气象和企业登记监管数据等，对政府采购数据的开放重视不够。这与《信息公开条例》对政府采购的重视形成了反差，造成实际工作中“数据开放”明显滞后于“信息公开”。因此，我国一方面应在政策层面保障政府采购与合同数据的优先开放地位，促使公开的信息转化为开放的数据；另一方面，在《政府采购法》和《政府采购法实施条例》修订时，应考虑增加“合同数据开放”的内容。

5.2 积极参与国际合作

随着经济资源的全球配置和数据的跨国界流动，反腐败和开放数据领域的国际合作愈发重要，联合国、G20、世界银行、经合组织和欧盟等都开展了卓有成效的工作。英国是国际合作的积极发起者和推动者，发起成立了开放政府合作组织（OGP）和开放合同的C5联盟等。

我国于2005年批准《联合国反腐败公约》，努力推动反腐败追逃追赃务实合作，积极倡导构建国际反腐败新秩序。2016年在我国举行的G20峰会一致通过了《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》和《2017—2018年反腐败行动计划》，在“公共部门廉洁性与透明度”部分包括提高公共合同、预算程序和海关等公共部门的透明度[35]。相对照的是，我国政府在开放数据的国际合作上影响力不大、作用不突出，可以在“一带一路”框架下，以开放合同数据为抓手，带动开放数据的国际合作，以数据要素的流动促进数字经济和反腐败的国际合作。

5.3 建设数据标准

国际合作的主要内容之一是数据标准的合作开发与共同采纳。目前，开放合同数据的OCDS标准已经被40多个国家或地区采纳，被应用到英国、美国、加拿大和墨西哥等国的30多个开放合同网站上[36]。除了OCDS，它的升级版OCIDS（Open Contracting for Infrastructure Data Standard）[29]、受益人所有权数据标准（Beneficial Ownership Data Standard）[37]和开放财政数据包（Open Fiscal Data Package，OFDP）[38]等国际标准正处于研制阶段，它们都面向反腐败开放数据领域。同时，英国还采纳了政府援助数据和国际发展数据的国际标准，正建议通过“表格数据”（Tabular Data，即CSV格式数据）的RFC4180标准[24]。美国也加大了各类“数据标准”的开发和应用力度[39]，如XBRL（eXtensible Business Reporting Language）和 DAIMS（DATA Act Information Model Schema）已应用到美国政府支出数据的开放上[40]，地理数据标准（Geospatial Data Standards）、就业数据标准（Workforce Data Standards）和财务管理数据标准（Financial Management Data Standards）的研制工作已被纳入国家行动计划。

OECD的报告指出，开放合同领域最主要的挑战是数据的互操作性和标准化[15]。我国也面临同样的问题和挑战[41]。表7展示了我国各开放数据网站的中标数据集的数据模式——数据文件包含的数据项（字段），它们在字段个数、名称和类型上差距很大，异构问题突出、互操作性和标准化程度低。

表7 我国各开放数据网站中标数据集的数据模式比较

2020年3月1日起施行的《政府采购信息发布管理办法》（财政部令第101号）规定政府采购信息发布应当遵循格式规范统一、渠道相对集中、便于查找获得的原则。因此，我国应积极研究和引进国际标准OCDS，开发适应本土特点的开放合同数据标准体系，以数据开放推动信息公开的标准化和规范化，不仅有利于国际合作，还能帮助解决现阶段存在的数据异构、不完整等问题[7]。

5.4 重视保障数据质量

政府采购与合同数据是政府和企业决策的重要依据，对数据的准确性、完整性和及时性等质量指标要求较高，因为劣质数据会导致决策失误、甚至带来巨大损失。英国第四轮NAP开放合同数据的任务之一是改善合同数据的规范性和质量。OCP战略（2019—2023）把关注的焦点从“标准”转移到“数据质量”等方面，将采取措施帮助数据发布者实现从数量到质量的转变[36]。

我国政府开放数据网站上的采购数据还存在更新不及时和格式不规范等质量问题。例如，北京市政务数据资源网上的“政府采购公告信息”的最新更新日期是2019年2月1日，上海市公共数据开放平台上的“工程设计中标信息”的最新更新日期是2020年1月2日，深圳市政府数据开放平台上的“市政府采购中心—开标信息”等数据集虽能及时更新，但也存在“开标时间”格式不规范的问题。

因此，我国在开放数据数量增长的同时，更应重视保障和提高数据质量，建立数据质量指标体系、质量评价和考核机制，优化数据发布流程，引入质量检查、数据清洗等环节，完善用户质量监督和反馈机制，持续改进数据质量。