国家治理现代化进程中的危机领导*

李彦娅 冷普林

一、国家治理现代化进程中的领导与领导力

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。从阶级统治到社会管理再向国家治理现代化转变，是治理价值综合化、治理主体多元化、治理手段和方式多样化、治理结构扁平化的过程。

不管是统治还是管理抑或是治理，都需要有全社会的共识和一致行动，这个过程中领导及领导力始终是一个核心和关键的问题。从广义上说，领导是指在一定条件下指引和影响个人或组织实现某种目标的过程。领导力本质上是一种对他人的影响力。首先，在阶级统治时期，国家治理的领导者常被界定为政治家。政治家的治国观点源远流长，中国古代将帝王、诸侯视作“治国理政”的践行者，并提出“治大国如烹小鲜”的领导方式。柏拉图在《理想国》中指出，最好的治国者是政治家。这一类观点认为，“德”是国家治理中领导力的最重要因素。其次，在社会管理时期，技术专家治国的观点渐占上风。这主要源于近代以来西方国家政党政治引发的腐败导致的文官制度改革。美国行政学家古利克将这种由“行政专家”进行国家治理的模式称为“专家政治”。虽然他也认识到专家治国的危险，并指出民主政体中应以老百姓的自身利益作为最终裁判，但他主张领导应以科学的方式制定和执行决策的观点获得了后来公共政策学尤其是政策分析学派的支持。最后，在我国国家治理现代化过程中，党发挥着宏观领导和统筹协调的“元治理”作用。从微观上来说，党的领导地位和作用体现在具体的个人和团队身上，这些个人和团队的领导合力成为国家治理体系的核心部分和国家治理能力的关键所在。作为国家治理领导的个人和团队具有上述两大群体的特征。一方面，我国的干部制度不同于西方公务员制度，不但不主张价值中立而且非常重视领导干部的政治素质；另一方面，当前我国不少领导干部都是经科层制层层晋升成为领导干部的，领导干部的产生方式决定了领导团体带有明显的行政专家特点。

国家治理现代化进程中的领导不仅在领导主体方面与阶级统治时期、社会管理时期有根本差异，其在领导价值选择、领导方式，以及与其他社会主体之间的关系、领导方向、领导力构成和来源、产生途径等方面都有别于阶级统治时期、社会管理时期。具体来说，在阶级统治时期，领导以维护阶级统治和社会稳定为首要目标，领导力主要来源于世袭权力或正式层级权力，主要以强制力为后盾，自上而下地影响其他社会主体的认识和行为。在社会管理时期，领导的目的在效率和公平之间摇摆，效率主要是维护机械效率和层级效率，公平则常限于均等或平均主义，因此常常由一个极端走向另一个极端。领导力主要来源于正式层级权力，也有引导人们走出困境过程的“时代英雄”的个人魅力。领导仍然通过自上而下的“金字塔”结构发挥作用，领导与其他社会主体之间形成典型的影响与追从的关系。在国家治理时期，领导追求的价值是实现公平与效率、稳定与发展、影响与回应之间的综合与平衡。领导力来源于“元治理”的先赋角色，同时通过治理主体之间的交流和互动，在共情中逐渐形成。领导力呈现“元治理”状态下的多中心、扁平化、双向性的特点。

本文探讨的领导与领导力是采用广义的领导定义从微观层面来解释和分析的，即将领导力界定为影响力，研究国家治理现代化进程中危机情境下影响其他社会主体转变认识、采取突破困境行动的个人或团体及其能力的作用与特点。

二、国家治理现代化进程中的危机领导

(一)危机情境考验国家治理体系和治理能力

从阶级统治到社会管理，再走向国家治理现代化的进程，是社会系统应对社会环境变化的必然要求。近几十年的社会环境发生了巨大变化，这种变化突出表现在以下三个方面：一是科学技术的迅速发展尤其是第四次科学技术革命深刻地改变着社会结构，大数据、云计算、空间技术、人工智能等先进技术的大量运用和普及使得整个社会趋于扁平化。二是从外部环境看，全球化的扩展使各国经济联为一体，彼此依存又相互竞争加剧。三是从内部环境看，社会主要矛盾已经转变，人们的需求更加多样化。在这样的背景下，社会系统分工更为精细、合作更为密切，国家治理也经常会面对各种时代困境，包括非线性变化、高度不确定、综合复杂性、全球问题、国际合作的凸显、发展不均衡、文化心理失衡、暴力和直接冲突，以及由上述问题带来的各种突发事件和危机情境等。如果说，常态情境下的国家治理是在市场经济和民主政治条件下追求动态稳定，即把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡，那么危机情境就是这种动态平衡中的涟漪和波澜。危机情境考验着国家治理体系和治理能力，对治理环境的有效识别、客观评估和权变应对是国家治理现代化的重要内容之一。

(二)国家治理现代化进程中危机领导的作用

危机情境下领导在应对危机和推进治理现代化进程中发挥了更为关键的作用。

1.突发事件需要发挥危机领导力为公众指明方向

按照路径依赖理论，一种制度或文化一旦形成就有很强的惯性，人们会按照既有的规则开展活动，一切都循规蹈矩。突发危机恰如一种外力强行改变着社会生活的正常轨迹。在这种情况下，公众由于突如其来的变故很容易产生迷茫并发生失范行为，而危机领导能对局势作出宏观、正确的判断，并为公众指明方向。在经历了2003年的SARS危机后，国家又陆续经历了几次突发事件，虽然这些突发事件对局部和个别行业产生了影响，但对社会整体运行并未造成破坏。2020年初暴发的新冠肺炎疫情首先打击的是人们的认知，不少群众由盲目乐观急转直下到悲观绝望。以钟南山院士为代表的国家卫健委专家组在2020年1月20日突破思维定式，谨慎地认识到新冠肺炎疫情的严重性和抗疫的迫切性，并对总体疫情进行了分析、揭示了真相。

2.突发事件需要发挥危机领导力达成一致共识

处于大数据时代，常态治理情境下信息流动是均匀而有序的，人们有足够的时间和精力对信息进行筛选、辨别和分析。而在突发事件过程中信息往往处于一种不对称、阻滞和混乱的状态。公众受到情绪感染常会产生诸如心里恐慌、散布谣言等集合行为，危机领导则会通过及时披露、共享信息等促使公众达成对治理困境的共识和治理决心。2020年春节前，武汉封城的消息不胫而走，整个社会处于应激的混乱状态，各级党委和政府及时部署抗疫工作，一方面，迅速构建信息发布平台，通过各类媒体及时向公众披露信息，打击哄抬哄抢物品与散布谣言行为；另一方面，向公众宣传政府有信心、有能力、有把握打赢这场疫情防控阻击战。短短几天使全国人民对跑赢病毒、打赢疫情防控阻击战产生了共识，社会迅速由短期混乱转向全民镇定。

3.突发事件需要发挥危机领导力形成感召力并促成一致行动

危机情境下，一旦危机领导核心形成，将对公众形成强大的感召力和动员力，并促成共同行动。在2020年初的新冠肺炎疫情防控工作中，钟南山院士通过电视向全国人民发出“不要去武汉”的倡议后，为进一步了解疫情自己却“逆行”去了武汉，其所言所行感动着危难中的人们，被大家自然而然尊为“抗疫领袖”。在钟南山院士的感召下，大家纷纷行动起来进行自我隔离，一首“钟南山说了动才能动”的打油诗形象展示了以钟南山院士为代表的专家团队在整个抗疫过程中的影响力。此外，无数志愿者和医务人员的集体“逆行”、社区(村组)“广播”“大喇叭”的宣传动员，以及疫苗研制、药物研发筛选、资源统筹、生产调配等领域抗疫工作的齐头并进，使整个社会形成了有效应对危机、扭转困局的强大合力。

(三)国家治理现代化进程中危机领导的特点

既不同于阶级统治时期、社会管理时期的危机领导，也不同于国家治理时期的常态领导，在信息社会和突发事件双重背景下，国家治理现代化进程中的危机领导在产生方式、影响力构成、领导方式、领导效能等方面具有显著的特点。

1.领导影响力中的非权力影响显著上升

领导影响力由权力领导影响力和非权力领导影响力构成。权力领导影响力是领导在组织中的正式地位决定的，由其掌握的实际权力和强制力作为后盾。非权力领导影响力是指领导人的人格品质、道德、知识与业绩及作为榜样等所产生的影响力。在阶级统治时期和社会管理时期，不管是世袭王侯还是科层组织中的领导都是以权力影响为基础的，而在国家治理现代化中的领导则由于组织本身的扁平化和主体之间的地位平等使得权力领导影响力作用大大下降。如，网络空间里的“意见领袖”多半是一种非权力领导影响力。在直接威胁人们生命财产安全的突发事件中，包括公权力在内的领导影响力和公信力逐渐下降，人们更多地追随和依靠能在危急时刻传递真相、指导方向、作出表率的“领导”。在2020年初新冠肺炎疫情防控中，有些迷信权力领导影响力的官员身居高位却既缺乏公共卫生突发事件的治理经验，又缺乏对人民利益和生命的敬畏，导致面对媒体和公众时洋相百出，其领导力无从谈起。这些官员在民众呼声下很快被免职或被调整职务。与此同时，在抗疫过程中则产生了大量非权力领导，如以李文亮为代表的“真话英雄”、以钟南山院士为代表的“抗疫领袖”、以李兰娟院士为代表的“研究表率”等。在这场抗击疫情的战役中，个人与团体的人格魅力、专业知识和业绩榜样所形成的非权力领导影响力发挥了很大的作用。

2.领导方式更加权变和综合

权变领导理论的创始人费德勒认为，领导力大小不是领导者特质或领导情境中的某一要素单独决定的，而是在人格与情境互动中产生的。费德勒把影响领导者领导风格的环境因素归纳为三个方面，即职位权力、任务结构和上下级关系。在此基础上形成八种领导情境。领导方式要与领导情境相匹配才能发挥最佳领导力，否则，要么换领导以适应情境，要么改变环境因素，如增加职权、改变任务结构或上下级关系以适应领导方式。费德勒进一步发展权变领导理论，提出了认知资源理论。赫塞(Paul Hersey)和布兰查德(Ken Blanchard)的领导生命周期理论、豪斯(R.House)的路径—目标理论、伯恩斯(James Burns)的交易型领导理论等，都延续了费德勒权变领导理论的基本观点。他们均认为，领导方式的选择应根据情境权变。国家治理现代化进程中的危机领导，受治理情境和危机情境的双重影响，其领导方式更加权变和综合。

以新冠肺炎疫情防控为例，随着新冠肺炎疫情的产生与发展，抗击新冠肺炎疫情的领导方式也进行了调整。在新冠肺炎疫情暴发前期，武汉市的领导在初步了解新冠肺炎病毒基础上，召开相关会议进行紧急部署。当时的情境属于民众受经验误导对防疫工作不太重视、不太配合，任务结构性较高，但职位权力较弱(封城、全民隔离等措施无法由武汉市领导离开上级授权而直接决策和实施)，此种情境下适合采用任务取向型领导模式及命令式、劝说式领导方式，即使用下命令、讲道理的方式提醒民众将要发生的灾难及应采取的措施。令人遗憾的是，武汉市领导此时由于主客观方面的原因却采取了关系取向型领导模式和授权式、放任式领导方式。为了维护和谐局面，他们只单纯考虑经济发展而回避了潜在风险，放任民众沉浸在即将到来的春节的喜乐气氛里，从而错失疫情防控的最佳时机。随着新冠肺炎疫情的蔓延，这种不合时宜的领导方式很快被抛弃，其具体表现是武汉市一批党政领导被更换，疫情防控工作由中央统筹领导，并随即采用命令式、劝说式领导方式在全国范围内层层下达通知要求。

2020年1月20日全国各地在新冠肺炎疫情防控工作中纷纷采用命令式、劝说式领导方式后，短短几天领导情境发生了变化。一方面，在危机领导发生和扭转过程中问题从散乱走向集中、结果从不确定到确定、目标从模糊走向清晰、利益紧密相关的被领导者从心存侥幸到主动配合。随着全国抗疫工作的开展和各级政府的努力，领导情境转变为关系良好、任务明确、职权升级(由中央统一调配领导)，成为一种有利的领导情境。按照费德勒的权变领导理论，在有利的领导情境下仍适合用任务取向型领导模式。另一方面，此次新冠肺炎疫情是在国家治理现代化进程中发生的，被领导者的整体素质和成熟度明显提高、参与意识和自主意识显著增强、领导者与被领导者之间的关系更为平等、互动更为密切。按照领导生命周期理论和路径—目标理论，此时的被领导者即中国民众的认知和心理都颇为成熟，对新冠肺炎疫情的认识能力和抗疫能力都更强，抗疫决心和自愿度、自觉度都更高，更适合采用授权、参与式领导方式。这种领导方式与命令、劝说式领导方式相配合，一起综合应用，在全国范围内形成了巨大的影响力和动员力，推动着抗疫目标的实现。

3.领导主体具有多元化、网络化的特点

领导的本质是一种影响力。阶级统治、社会管理时期，领导主体往往以权力影响力的担任者为核心，即使最初是非权力领导核心，也往往随着影响力的扩大而逐渐获得正式职务，从而成为权力型领导核心，其具有单中心、科层化的特点。领导行为的发生者往往是科层组织的上层，其影响力向下逐层传递，每个领导者的地位和作用整体上呈现自上而下的“金字塔”形态。但在国家治理现代化背景下，社会组织及其结构方式具有多样性，“金字塔”形态的科层组织仍然是正式组织主体。而“倒金字塔”形态的服务型组织、网络化的虚拟组织、各种横向合作的项目组织形成了不同的影响力主体格局。在服务型组织、网络化的虚拟组织、各种横向合作的项目组织模式中，治理主体之间由于有着更为广泛的共同利益、更为精细的分工、更为宽阔的合作基础，同时由于科学技术尤其是信息技术的发展，每个主体都可以凭借其掌握的独有信息作为信息发布者对别的主体产生影响力，领导主体具有多元化、网络化的特点。从科层组织内部看，出现了逆向领导，即下级对上级的决策和行为产生影响。在各主体之间则产生大量的水平领导，具体表现为不同主体之间或同一层次、不同部门之间的行为和观点影响，并促使对象产生模仿、借鉴行为，整体作用方向是一个纵向双向、横向网络化的结构。

如前所述，在2020年初的新冠肺炎疫情防控工作中，一方面，政府、社会组织、企业和个人中涌现出一批非权力领导，其在疫情防控的各个阶段发挥着自身对其他主体的影响力。经由危难考验的非权力领导中的不少人都迅速被赋予职权或增权，成为权力型领导，更好地发挥其在疫情防控中的领导指挥作用。他们中既有各级党委和政府的领导，也有大批“抗疫专家”“平民英雄”“网络意见领袖”“志愿者表率”“良心企业家”，还有专业权威、新闻媒体人、企业家、社会组织者、普通公民，他们在抗疫过程中均成为影响力中心。并与各级政府合作共同成为疫情防控阻击战的领导。另一方面，民主集中制领导体制起着核心的作用，但横向的相互影响、水平领导以及自下而上的参与决策与逆向领导比比皆是。如，河南省凭借“硬核”隔离与村主任“大喇叭”引得其他省市纷纷效仿，韩红基金会凭借透明操作赢得广大民众和其他志愿者组织、团体的认可和追随，影响力带有明显的水平领导特征。逆向领导主要体现为群众通过政府、基层组织形成对上级决策的影响力。如，在抗疫过程中王辰院士团队审时度势，向武汉市提议建设方舱医院，得到中央的支持并迅速实施。

三、提升危机领导力，促进国家治理现代化

有效的领导在国家治理现代化的危机应对中发挥着十分重要的作用。2020年是我国全面建成小康社会的收官之年，然而在新年伊始便遭遇公共卫生突发事件，在防控新冠肺炎疫情过程中各级党委和政府的危机领导展示了与阶级统治时期、社会管理时期的明显区别，为取得抗疫胜利发挥了关键作用。但是这次危机领导仍有不足之处，如，武汉市政府在疫情初期本应采用任务取向型领导模式，却采用了关系取向型领导模式，这是地方政府对领导情境的判断失误采取了错误决策。还有在2020年2月2日疫情暴发而检测试剂不足的情况下，当地政府要求“医疗检测机构立下军令状”，这意味着本应用授权式领导方式却错用了命令式领导方式。综上所述，说明在国家治理现代化进程中的危机领导与危机领导力还有较大的提升空间。

(一)完善领导主体格局，提升国家治理主体领导力

1.突出公共利益价值

不同于阶级统治时期以追求稳定和阶级利益为导向，也不同于社会管理时期以追求效率和功利主义为导向，国家治理现代化是以公共利益和整体利益为导向的。在国家治理现代化进程中所有领导主体都应具备的首要基本品质是公共精神。因此，作为治理领导的专家不仅要有专业知识、权力等影响力，还需要有对生命、对公众的责任心；作为治理领导的政府官员不仅要追求GDP、追求社会和谐稳定，还需要有对公共安全、公共利益的担当；作为治理领导的企业和社会组织不仅要追求效率和利润，还需要有对公共利益的敬畏和维护；作为治理领导的个人不仅要追求自我发展，还需要有尊重事实、维护公共利益的意识。

2.提升以党和政府的宏观领导力为核心的多元领导

2020年初的新冠肺炎疫情防控工作中，党和政府发挥着领导和指挥作用，其他主体领导力则围绕着疫情防控工作的开展呈现出动态消长变化，但总体上是多元双向领导，各个主体领导力提升的着力点有所不同。

第一，党和政府是国家治理主体，其领导力主要是权力领导力，其危机领导力的提升，一是要充分发挥智囊团体的决策咨询作用；二是在常态管理与局部危机时期给政府领导尤其是基层政府领导赋权；三是在全局性危机时期充分发挥党中央整体调配控制能力。

第二，社会组织作为国家治理主体之一，其领导力是权力领导力与非权力领导力的结合。其危机领导力的提升借助于专业能力、公共服务和所展现的公益程度。

第三，企业作为国家治理主体之一，其领导力主要是非权力领导力，其危机领导力的提升主要借助于公共产品供给和所展现的公益程度。

第四，自然人作为国家治理主体之一，其领导力主要是非权力领导力，其危机领导力的提升是提高个体自身的人格魅力、能力、作风、知识经验等。

(二)准确判断领导情境，权变运用多种领导方式

1.复杂环境中采用权变领导

国家治理现代化下的危机治理，治理的客观环境具有高度的复杂性、非线性突变等特征。领导者对危机情境的认识需要随时调整，并进行权变领导，综合、准确地运用不同的领导方式，达到领导情境、领导对象和关系、领导者特质等三者的最佳匹配，从而使领导效能最大化。

2.危机情境下以任务取向型领导模式为主

在危机情境下，消除危机、扭转逆境、维护公共利益和公共安全的目标明确而紧迫，任务取向型领导模式应贯穿始终。改变不利于提升领导效能的因素，一是更换不称职的领导者或赋予称职的领导者以更多的职权，保证其自主决策权，有利于果断、迅速地应对危机；二是改善领导者与被领导者之间的互信互动关系。

3.在国家治理主体多元化背景下，综合运用多种领导方式

国家治理现代化进程中，各治理主体的素质和公共意识不断增强，在明确的危机治理目标面前，被领导者的能力与意愿都十分高涨，劝说式领导、参与式领导、赋权式领导能在命令式领导之外发挥被领导者的主动性和能动性，从而给被领导者以战胜危机的信心和决心。

4.信息化社会背景下要充分重视“逆向领导力”

从工业社会到信息社会转型的时代背景下，信息爆发式增长、发散式传播，任何社会组织和个人都不可能在第一时间掌握所有信息及其变化。在危机情境下，发现问题和解决问题并成为影响者的往往是对危机及其本质最了解的社会组织与个人。这些社会组织和个人凭借所掌握的相关信息资源，并依靠信息的发散式传播，对上级政府决策产生影响，即产生逆向领导力。此种情况下，上级政府应保持开放和宽容心态重视和考虑他们的建议，适时接受其逆向领导，以便将危机消灭在萌芽状态。

四、结语

2020年初暴发的新冠肺炎疫情是我国国家治理现代化进程中发生的突发公共卫生事件，在抗疫过程中的领导呈现出与阶级统治时期和社会管理时期以及常态治理情境下不一样的特点。危机领导在引导全国人民正确认识疫情、鼓舞抗疫士气、动员全民抗疫、扭转疫情局势过程中发挥了关键作用。此次突发公共卫生事件考验着我国国家治理体系和包括领导力在内的国家治理能力，我国治理主体在领导主体格局、领导方式、领导风格等方面还有改进空间。在全球化和信息化背景下，各种突发事件都有可能发生，国家治理中的危机领导应在完善治理领导主体格局和复杂情境下实现权变领导等两个方面进一步提升领导力，以应对国家治理现代化进程中的各种不确定性。