缘起、拓展与纠偏：国外监察专员的制度化过程与调适 *

董 娟

监察监督与权力相伴并具有决定意义，历来备受关注。党的十九大以来，监察法的颁布，监委会从试点到全面实施等改革举措，彰显了新时代我国监察制度改革的决心和力度，并引发了理论与实践热潮。其中，学习借鉴国外经验进行监察专员改革成为呼声之一。然而，通过梳理不难发现，国外的监察专员作为一种通过诉讼方式监督权力的组织形式，在缘起、定位、功能等诸多方面具有自身的特殊性、阶段性与有限性。

一、“斯堪的纳维亚”的缘起

国外监察专员是什么时候产生的？为什么总是将其与“斯堪的纳维亚”联系起来？这是研究这一议题首先必须破解的问题。监察专员，在英语中被称为“Ombudsman”，由于其自身角色重要而特殊，且同时具有监管、监督、检查、警示，甚至宣传、教育等诸多功能，一直是国外理论与实践极为关注的重要议题。

（一）司法大臣：监察专员的缘起

关于国外监察专员的产生时间，一般集中在18世纪和19世纪两个时期。如有学者认为，监察专员起源于18世纪，有的学者则认为是19世纪。其中，19世纪的说法更加普遍一点，且对我国学者的研究产生了一定影响。国内的研究多数也认为其起源于19世纪。1参见李红勃：《北欧监察专员：通过行政问责促进善政与法治——兼论对中国行政监察制度的启示》，《青海社会科学》2013年第5期。“1713年，瑞典国王任命司法大臣负责调查对皇室官员的投诉。1809年，瑞典议会对监察专员办公室做出明确规定。监察专员办公室直到20世纪上半叶仍主要在斯堪的纳维亚半岛运作。”2Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.譬如丹麦（1955）、挪威（1962）。另外，新西兰是第一个任命行政监察专员的英联邦国家（1962）。3Dent Susie, Brewer's Dictionary of Phrase & Fable, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780199990009.001.0001/acref-9780199990009-e-7627.可见，国外学者认为监察专员制度最早起源于18世纪，是以1713年瑞典国王任命司法大臣作为标志性起点为依据的；认为缘起于19世纪，主要以瑞典明确引入“司法监察专员”这一概念为依据。4Carl Sabine, Toward a Definition and Taxonomy of Public Sector Ombudsmen, Canadian Public Administration, vol.55, no. 2, 2012, pp. 203-220.因此，18世纪出现在瑞典的司法大臣是国外最早通过诉讼进行司法补充监督权力的制度雏形，同时奠定了任命这一监察专员的产生方式，为斯堪的纳维亚监察专员制度后续发展奠定了基础，成为古典的或真正的监察专员制度的起源。

（二）人民代表：监察专员的角色定位

关于监察专员的角色定位涉及的核心要义，即究竟什么是监察专员？最初的定位是什么？国外学界对于最早出现在斯堪的纳维亚半岛的监察专员，在当时的瑞典语语境下对其进行了还原与解读后认为，监察专员在瑞典被誉为人民的守护人，5Francisco Astarloa Villena, Veinticinco Años De Defensor Del Pueblo: Una Aproximación Al Origen, Naturaleza Y Estatuto De La Institución, Cuadernos Constitucionales, no. 1, 2010, pp. 58-59.是公民反对政府的辩护人。6Nigar Hashimzade, Gareth Myles and John Black, A Dictionary of Economics, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780198759430.001.0001/acref-9780198759430-e-2192.还有学者提出，监察专员最初的含义“即‘人民代表’，是指‘代表某人的人’，被用作确保各级公共机构对所有公民的需要和愿望做出反应的手段，有助于提高瑞典公民对政府的信任和尊重，强调瑞典人在与官僚机构的关系中对个人权利和尊严的关注”，1Albert H. Rosenthal, The Ombudsman-Swedish “Grievance Man”, Public Administration Review, vol. 24, no. 4, 1964,pp. 226-230.等等。因此，它是防止权力被滥用而设置的监督机构，这既是西方监察专员制度设立的初衷，也反映了人民代表这一监察专员的角色定位。简而言之，监察专员一开始便是以人民代表的定位出现，主权在民思想在此体现得淋漓尽致。

（三）司法补充：监察专员的基本功能

在角色定位基础上进行相应的机构设置，继而实现预设的组织功能是公共组织的基本使命与要求。18世纪在瑞典最早由国王委派产生司法大臣这一监察专员组织形式的目的，既决定了设置组织的初衷，也决定了组织能否存续并发挥功能的基础。监察专员在古挪威语中是委员会、秩序的意思，“古代监察专员是指受理申诉的第三方。衍生至今的现代监察专员可以被描述为一个客观、公正、通常处于高位，可以严格保密的人或组织。监察专员的建立是为了安全地接受不公平或不当待遇的投诉，表达独立观点或质询官僚主义的做法或政策。”2Nigel J. Young, The Oxford International Encyclopedia of Peace, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780195334685.001.0001/acref-9780195334685-e-508.可见，国外的监察专员，源自司法申诉以保护个人权利免受侵害。同时，就途径来看，基于个人权利保护，控诉、纠正行政不公和行政失当的建议主要通过诉讼的方式实现。但是，最终结果如何还是取决于司法机构对其建议是否支持或采纳。

二、“马斯特里赫特”条约的拓展

监察专员，虽然这个词在20世纪50年代中期才进入英语，但这一制度的影响非常深远。3Bryan Garner, Garner’s Modern English Usage, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780190491482.001.0001/acref-9780190491482-e-5611.二战后，尤其20世纪60年代中期以来，它不断向外发展，制度本身也获得了传播与拓展。受国内外形势以及实践中监督权力的影响，监察专员走出了斯堪的纳维亚半岛，在欧洲兴起，并随后拓展到了北美，继而不断传播、复制与移植。历经变迁与发展的同时，制度也在逐渐长成，并在各国逐渐形成了具有不同特点与要求的监察专员制度模式。

（一）机构数量剧增

二战后，战后获得独立的大量新兴国家为了实现民主化改革，纷纷开始向西方学习，监察专员作为内容之一获得了广泛传播。于是，无论是像英国那样的发达国家，还是像圭亚那这类的发展中国家，都在20世纪60年代中后期纷纷建立了监察专员制度，加入了国际“申诉俱乐部”。20世纪80年代末、90年代初，随着冷战的结束，受国内外形势的影响，大量东欧国家在学习西方民主制度的同时，掀起了新一轮的监察专员改革浪潮。尤其是，20世纪90年代欧盟成员国签署“马斯特里赫特条约”，标志着国际社会对这一制度的认可，同时也加速了它在全球的进一步传播。“马斯特里赫特条约”设立欧洲监察员办公室与联盟的示范有关，这是一个民主运作机构的复合体。“作为欧洲议会的一个分支机构，欧洲监察专员2007年收到3211宗投诉。”1Mann Trischa, In Australian Law Dictionary, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780190304737.001.0001/acref-9780190304737-e-1434.“自20世纪90年代初以来，越来越多的国家建立了监察专员办公室，特别是在拉丁美洲、中欧和东欧、非洲和亚太地区。在20世纪90年代，该机构的数量增长加剧，大约增加了4倍。如果说，监察专员办公室在40年前还不为斯堪的纳维亚以外的国家所知，仅有少数国家设立；到了20世纪90年代末期，则几乎成为一种世界级现象，至少在全球90个国家开始运作，随之而来的是对监察专员制度研究的增加。”2Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.总之，两次国际形势的变化，客观上促成了监察专员制度在世界范围的传播。这在一定程度上也反映了，监察专员制度自身的灵活性能够极好地适应不同国家对于监督的需要。

（二）适用范围扩大

监察专员在世界范围发展的同时，适用范围也不断拓展。譬如，在英国，监察专员制度始于政府机构，但随着发展已经逐渐扩展到银行、金融和保险等其他领域。3Gerald Hallowell, The Oxford Companion to Canadian History, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780195415599.001.0001/acref-9780195415599-e-1162.西班牙在经历“社会和民主宪政国家”的渐进式改革之后，除了政府机构之外，非政府机构如社区也建立了监察专员机构以防止权力滥用。4Francisco Astarloa Villena, Veinticinco Años De Defensor Del Pueblo: Una Aproximación Al Origen, Naturaleza Y Estatuto De La Institución, Cuadernos Constitucionales, no. 1, 2010, pp. 58-59.此外，西班牙除了在政府机构、非政府机构设置监察专员之外，还有私人监察专员、行业监察专员等形式的监察专员机构。5Mann Trischa, In Australian Law Dictionary, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780190304737.001.0001/acref-9780190304737-e-2749.总之，不同国家在引进这一制度的同时，也顺势实现了本土化，并客观促成了监察专员适用范围的不断扩大。

（三）遭遇发展瓶颈

18世纪至今，监察专员制度不断发展形成不同模式的同时，问题也随之增多，自身发展遭遇瓶颈。第一，改革受挫。一方面，监察专员突破原有斯堪的纳维亚边界，在被移植过程中发展形成了多种模式。另一方面，遭遇失败，发展受阻。目前，监察专员制度根据不同标准可以划分为不同模式。如根据地域、法律制度等的不同，可以划分为斯堪的纳维亚模式与盎格鲁—撒克逊模式，按照经济发展水平可以划分为发达国家模式和发展中国家模式，还可以按照结构功能分为传统或经典监察专员制度和现代监察专员制度等。然而，监察专员制度在世界范围的改革并非都是一帆风顺的。一些国家在监察专员改革过程中也遭遇水土不服，发展受阻，饱受批评。如印度、尼日利亚、波兰、俄罗斯等国在监察专员制度改革过程中都遭受了不同程度的失败，甚至有的国家（如斯威士兰王国）在改革失利后直接放弃这一制度。第二，独立性、公正性备受质疑。行政监察专员发展至今，在原有传统模式的监察专员基础上，产生了大量非传统模式的监察专员。其中，相当数量的非传统监察专员除了在名称上同传统监察专员别无二致之外，其在产生方式、组织结构、运作模式及监督管理等诸多方面与传统模式的监察专员相去甚远，独立性、公正性也大打折扣。譬如，“传统监察专员的成功在很大程度上取决于立法机构的支持，而非强制性的制裁权，因此主要采用批评、说服、纠正等间接手段实现。因为传统的监察专员是由立法机关任命，但由与立法机关分离的公共部门办公室构成，有权通过对行政部门进行调查和评估来监督行政部门的一般行政行为。他或她的责任还在于保护个人权利和自由免受‘官僚错误行为’‘行政不公’，并‘捍卫法律’。”1Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.而非传统模式则不具备以上特点。如果不加区分，笼统套用明显是行不通的。这是因为，“在部分国家，行政部门通常在其他政府部门之上，并且立法部门（如果存在的话）就像一个‘会说话的俱乐部’。立法部门和司法部门通常都容易受行政部门的影响。在这些国家，从严格意义上说，监察专员制度无法生存或有效运作。如果它存活下来，也会变得边缘化，其公正性变得非常可疑。”2Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.第三，监督考评缺乏统一标准，效能评定争议较大。譬如在前苏联和受其影响的东欧国家，对公职人员或机构的投诉是通过检察机关进行的。又如在加拿大，监察专员由省的立法机关任命并对其负责，监察专员调查和报告公民的投诉，并提出年度报告。3Nigar Hashimzade, Gareth Myles and John Black, A Dictionary of Economics, https://www-oxfordreference-com.ezproxy.lib.ucalgary.ca/view/10.1093/acref/9780198759430.001.0001/acref-9780198759430-e-2192.这一制度的成因、机理、运作受各国自身政治、经济、文化、社会等诸多要素影响，因此，全世界很难找出完全一致的监察专员运作及考评标准，优劣评定难以达成一致认识。总之，随着国外监察专员制度的发展，自身也面临困境，亟待改革。

三、“超国家政治”的纠偏

监察专员制度发展至今，无论数量、机构、人员等相比最初瑞典传统监察专员本身都发生了巨大的变化。对于目前世界各国都存在的数量不等的监察专员机构，需要具体分析，不能一概而论。因为监察专员制度在各国的口碑和表现不尽相同。在看到成功经验的同时，也应注意实践中失败的案例，尤其是开历史倒车的现象。例如，监察专员制度在斯威士兰王国试验了3年，后来因为权力滥用饱受争议，该机构于1987年6月被废除。1Henry J. Llambias, The Model Ombudsman: Institutionalizing New Zealand's Democratic Experiment, Canadian Journal of Political Science, vol. 11, no. 4, 1978, pp. 890-892.而这并非个案，原因何在？为什么在纷纷进行类似改革，监察专员遍地开花的同时，各地又频频出现各种批评与开倒车的案例？当然，鉴于各国具体情况不同，原因也不尽一致。然而，我们可以从挪威一位亲历者的口述窥见些许端倪，该口述者作为挪威第一位议会监察专员，从1963年1月1日开始，履职到1974年7月1日。其在该部门履职期间，“收到的投诉数量稳步增加，从头几年的每年1000起到接近2000起。大量新增的投诉涉及效率低下、行政回应性差等问题，且主要集中在经营许可证审批、社会养老保险发放、服刑人员监狱条件及其再就业等领域。然而，上述投诉经过调查后被认定只有大约30%是合理的，70%则是不合理的。”2James A. Storing, The Norwegian Ombudsman for Civil Affairs: The First Three Years, 1963-1966, The Western Political Quarterly, vol. 21, no. 2, 1968, pp. 302-324.在这样的情形下长此以往，势必使得公众对监察专员制度本身产生质疑。监察专员制度从最初的追捧到各种诟病，从合理到不合理，究其根源，主要可以从以下几个方面进行破解：

（一）还原被扭曲的概念

什么是监察专员？概念已经被扭曲了。这是世界各国在改革中首先需要引起重视的一个共同的问题。西方新兴民主国家最初所信奉的监察专员概念，实质是独立于被投诉行政主体的司法抗辩。实现这一目标的办法是依法设立一个办公室，由立法机关任命监察专员作为其代理人，同时以司法诉讼的方式防止权力滥用。但是，随着这一制度在世界范围的广泛使用，概念已经被扭曲了。“它首先被扩展到所谓的监察站——由被投诉部门任命的投诉受理人员构成。然后是非营利和营利部门通过大学、医院和商业公司负责人对内部学生、病人和雇员的投诉进行类似的任命。1966年，沃尔特•盖尔霍恩（Walter Gellhorn）出版的《监察专员及其他行为人：九个国家的公民卫士》（Ombudsmen and Others: Citizens's Protectors in Nine Countries）得出结论，认为瑞典和芬兰的监察专员制度是最好的，监察专员突然成为新的流行术语。很快，美国的四个州（夏威夷州、内布拉斯加州、爱荷华州和阿拉斯加州）和一些地方政府设立了监察专员办公室，就像加拿大各省的办事处一样，取得了巨大的成功。但是，这个想法很快就因为误用这个词而被扭曲，因为这意味着任何办公室都将有权受理投诉，无论是否独立于被投诉的组织。随后联邦和州政府机构的负责人就任命了自己的官员来处理投诉，并称他们为监察专员。同时，改革波及加拿大爱德华王子岛以外的所有省级政府以及几个城市，还扩展到联邦部门和服务机构，包括监狱、武装部队、警察以及大学、医院和报纸等公共和私人机构。”3Donald C. Rowat, The American Distortion of the Ombudsman Concept and Its Influence on Canada, Canadian Public Administration, vol. 50, no. 1, 2007, pp. 42-52.

独立、公开、透明是监察专员的基本要素和要求。以上种种表明，概念扭曲后，监察专员被毫无边界地滥用，造成的结果是实践中机构独立性的丧失。监察专员由原初独立于被投诉机构，异化为由被投诉的部门机构负责人来随意任命，甚至从最初的政府行政机构，扩展到政府之外的非营利组织及几乎一切形式的组织，而这一点恰恰是最为致命的。因为任何制度都必须有边界，否则意味着个性的丧失、制度的死亡。监察专员在蓬勃发展中迅速扩大，最终因为自身边界与组织特征的消失，只能以失效告终。因此，当前国外的失败教训必须引起我们足够的重视与警醒。

（二）纠偏官僚制

监察专员之所以在各国表现各异，对于官僚制的控制水平与能力是其中不可忽视的一个重要因素。控制官僚制是必需且必要的。例如，尼日利亚的监察专员，被称为公共投诉委员会。通过对这一机构的官僚化进程分析后，不难发现，与大多数其他地方的情况相反，尼日利亚的监察专员已发展成为一个庞大的、花费巨大的和低效的官僚机构，究其原因，主要是作为监察专员的公共投诉委员会与公务员有着密切的关系，从而或多或少地使委员会成为公务员制度的一个部门，并且几乎消除了其独特的监督职能，1Ayeni V, Nigeria’s Bureaucratized Ombudsman System: An Insight into the Problem of Bureaucratization in a Developing Country, Public Administration and Development, vol. 7, no. 3, 1987, pp. 309-324.由此造成了效率低下。尼日利亚的案例在许多发展中国家颇具代表性。官僚化扩大趋势势必影响监察专员效能的发挥，继而导致监督形同虚设。能否成功保持公共投诉委员会的监督效能，取决于自身对官僚制的控制能力。

与之形成明显区别的纠偏官僚化的成功案例则更具说服力。德国莱茵兰-普法尔茨州监察专员办公室是控制官僚制的成功典型。该机构于1974年5月依法成立，其主要特点是：完全开放，可以亲自通过电话或信件提出投诉，申诉专员有权自己处理送往莱茵兰-普法尔茨州议会或请愿委员会的投诉。1974—1977年搜集的数据表明，规划和建筑法规提供了接受调查的最高投诉数量，其次是地方政府和当地居民，社会服务部门排名第三。监察专员的成功率可以说是令人印象深刻，毫无疑问，它应该被赋予足够的权力来实施自己选择的解决方案。2Uppendahl H, The Ombudsman of Rheinland-Pfalz: Achievements and Deficiencies, Public Administration, vol. 57, no.2, 1979, pp. 219-228.此外，除了增强监察专员办公室的公开性、透明度和独立性，通过改善公共服务部门对监察专员的态度，从而实现对官僚制的有效控制也不失为一个较好的做法。以加拿大艾伯塔省为例，该省的监察专员作为控制官僚的司法辅助，在日益复杂的官僚机构中协助政府、服务民众。结果显示，省级公共服务部门对监察专员的态度总体上非常积极，发挥了控制官僚制的作用，二者实现了良性互动。3Karl A. Friedmann, The Public and the Ombudsman: Perceptions and Attitudes in Britain and in Alberta, Canadian Journal of Political Science, vol. 10, no. 3, 1977, pp. 497-526.

纠偏官僚制是监察专员制度改革中必须构建的基本体系。监察专员制度本身必须在有效控制的、良性的政治生态中才能扮演好自身角色，实现监督功能。所以，首先，必须根据关键执行者确定组织目标；其次，根据目标制定具体策略；再次，在建立新的组织之前，应尽可能仔细地规划和执行基础工作，包括管理审计和工作研究；同时新的公共组织需要持续不断的支持，特别是政府的支持；最后，即使采取了这些预防措施，也不可能一次性彻底根除腐败及官僚制。因此，有必要强调一个事实，即新的和旧的组织都需要不断的“检查”，因为，尼日利亚的案例就是前车之鉴。1Ayeni V, Nigeria’s Bureaucratized Ombudsman System: An Insight into the Problem of Bureaucratization in a Developing Country, Public Administration and Development, vol. 7, no. 3, 1987, pp. 309-324.因此，监察专员本身功能的发挥除了取决于理念认识正确与否之外，能否有效控制官僚制本身也是重要的影响因素。

（三）合作协同

监察专员的提出背景与理论前提，是行政失范与不公的不可避免。为了保护个人免受政府滥用公共信任，并确保所有权力对公众负责，必须尽可能提供补救措施。通过建立这样的手段，国家承认公共事务的管理是可能犯错的，错误是不可避免的，因此必须限制权力。2Gerald E. Caiden, What Really Is Public Maladministration, Public Administration Review, vol. 51, no. 6, 1991, pp.486-493.瑞典语中的监察专员指明了任命负责捍卫其权利的人，随后，这个词开始流行，并在很多文化中找到历史。而在现代，这样一个人的存在代表了对保护个人权利共同问题的回应，同时又不损害公共政策的效力。3Donald C. Rowat, The American Distortion of the Ombudsman Concept and Its Influence on Canada, Canadian Public Administration, vol. 50, no. 1, 2007, pp. 42-52.尽管各国都在进行监察专员制度改革，但结果与效果往往大相径庭。

首先，各国的认同源于各自不同的利益诉求。譬如在欧盟监察专员改革中，西班牙的计划与其欧洲公民身份的雄心直接相关，而丹麦的提案则关注对社区机构的官僚控制。4Kostas Kourtikakis, Imitation and Supranational Politics: Some Lessons from the European Ombudsman and the European Court of Auditors, European Political Science Review, vol. 2, no. 1, 2010, pp. 27-48.夏威夷州监察专员在过去30年中调查了近75000名公民的投诉，其中超过五分之一被纠正，即该机构改变了原来的行动。5Hill Larry B, The Ombudsman Revisited: Thirty Years of Hawaiian Experience, Public Administration Review, vol. 62,no. 1, 2002, pp. 24-41.印度喀拉拉邦设立的监察专员办公室虽然在解决与地方政府机构有关的小案件方面取得了显著的成就，却受到一个反应迟钝的联邦属地政府的严重限制，急需独立的调查权力并扩大其办公室。6Joshua J. M. Stark, Kerala’s Ombudsman: A Mismatch of Mission and Capabilities, Governance, 2011, vol. 24, no. 2,2011, pp. 389-392.在斯堪的纳维亚、西欧、北美、澳大利亚和新西兰，存在于官员之间的合作和相互尊重在发展中国家往往被“混乱、拖延、隐瞒、漠不关心甚至蔑视”取代。7Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.“在波兰和俄罗斯，近几十年来，国家级监察专员人数增加了5倍以上。该机构目前存在于大约120个州，其中许多是新兴民主国家、混合政权或正在进行政权过渡的国家。其中一些监察专员是强大而有影响力的，其他人则处于弱势和边缘化状态。”1Finkel Evgeny, The Authoritarian Advantage of Horizontal Accountability: Ombudsmen in Poland and Russia,Comparative Politics, vol. 44, no. 3, 2012, pp. 291-310.这种变化可以用创建机构的制度类型、监察专员是否向政府提出质疑、监察专员与其他行为者建立联盟的能力等3个因素来解释，并由此得出结论，监察专员的设立应优先考虑，而非一定要遵循某种所谓的民主化过渡原则。

其次，不同文化对监察专员制度本身也造成一定影响。如有学者认为，以色列一国在这一领域内只有一名官员，即国家审计长，其职能类似于监察员。罗马共和国的议会议员充当准监察官，但在帝国时期失去了这个功能，因此，这个制度不是中世纪遗留下来的罗马传统的一部分。譬如，法国的行政司法制度在该国的各个地区都有效的同时，也不同程度受到所辖地域文化的影响。2John Clarke Adams, In Quest of the Ombudsman in the Mediterranean Area, The Fulbright Experience and Academic Exchanges, vol. 377, 1968, pp. 97-103.

最后，是否协调合作也是影响监察效能发挥的原因之一。其中，对抗而非合作，几乎成为失败案例最显著的共通性。发达国家的监察专员处理相对较少的投诉并与政府合作，而不是反对政府。然而，在发展中国家，则与之相反，尽管投诉更多是合理的，但官员并不倾向于承认错误。因此，监察专员在发展中国家与政府官员间更多存在着敌对或紧张以及缺乏合作的关系状态，特别是在那些极度关注政治腐败和不端行为的国家，对高级官员甚至部长们提出了大量投诉。3Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.对抗造成内耗，加大了监督负担，合作则可以更好地实现监督。当然，合作协调不等于合并融合。合作必须有良好的前提，需要相应体制机制变革以实现系统的通力协调与运转，而不是以监察专员在申诉、问责、监督过程中丧失其独立、公开、公正性为代价。这是因为，政策“软”机制、政策偏好、政策时间等对于监察专员功能发挥意义重大。4Ladi Stlla, Policy Change and Soft Europeanization: The Transfer of the Ombudsman Institution to Greece, Cyprus and Malta, Public Administration, vol. 89, no. 4, 2011, pp. 1643-1663.而要想实现这一功能，必须与政府及相关机构建立合作协同的良性互动关系。总之，需要重塑机制对权力进行申诉、问责与纠偏，从而保护公民合法权利。

四、结 语

制度作为有机体，是根植传统、文化基石之上不断调适的过程。改革实践催生制度的同时，改革自身也是不断调整的。通过对国外监察专员制度的发展演变进行系统梳理，不难发现：

（一）制度本身是不断调适的

监察专员历经演变，不同国家在改革实践中不断拓展，但申诉、问责与纠偏始终是该角色的基本功能。此外，其功能还包括倾听、教育、评估和推荐，因此，犹如提供了一架望远镜，通过该望远镜，政治机构可以查看服务并关注最需要关注的区域。1Kirkham Richard, Judicial Review, Litigation Effects and the Ombudsman, The Journal of Social Welfare & Family Law, vol. 40, no. 1, 2018, pp. 110-125.监察专员本身的灵活性与适应性令其很快走出斯堪的纳维亚半岛，迈向欧洲，走向北美，风靡世界，产生了“超国家政治”层面的国际认可与实践。然而，这也并不意味着实施监察专员制度后可以一劳永逸，因为改革催生制度是一个动态性的过程，制度本身也要随着环境变化而不断调适。

（二）任何一种制度都不可能是终极完美的

在某种程度上，监察专员制度本身“似乎又是一个悖论，既强大又无能为力，因为一方面，他或她有广泛的权力进行调查，传唤和审查证人和文件，访问网站或办公室，并确定投诉是否合理；但另一方面，如前所述，他或她无权让任何公共机构或官员接受他或她的建议；同时，作为一个独特的机构，它将行政失当和行政不公等各种问题的影响和后果带到公众视野，从而促进提高透明度，是‘民主政府军械库的一个重要的新成员’”。2Abedin Najmul, Conceptual and Functional Diversity of the Ombudsman Institution: A Classification, Administration &Society, vol. 43, no. 8, 2011, pp. 896-929.可见，有限性与边界性是所有制度的基本属性。尤其规范权力进行的制度设置，首要的就是要确认自身的有限性与边界性。监督权力边界的同时也要时刻警惕自身权力问题，这也是国外监察专员制度目前亟待解决的问题。

（三）中西方监察专员是存在显著差异的两种制度安排

作为权力监督的制度安排，独立性是中西方监察专员制度共同的终极追求，因为独立性是最终能否有效实现监督效能的关键要素之一。中西方监察专员制度尽管称谓、表象似乎存在共通之处，然而，区别是明显的，二者并非一回事，不能简单套用。

第一，产生时间不同。国外的监察专员制度发轫于18世纪的斯堪的纳维亚半岛，是一种由上级权力机关任命产生的，通过司法申诉方式保护公民权利免受行政权力非法侵害的制度安排。而我国关于监察的记载最早可以追溯到原始社会后期，尧舜在明堂设“登闻鼓”议事、评议，立华表（“诽木”“谤木”）收集民意，以及秦统一全国后建立的一整套从中央到地方的监察机构及系统化运作——台谏制度，及至御史制度，并在此基础上，发展、创新，形成了具有中国特色的监察制度。我国的监察专员是最高权力中心通过派出产生的代表中央政府权力履行检查、监督权的制度安排。第二，国外的监察专员最初是作为司法补充通过委任产生并通过诉讼方式履职的，而我国的监察专员是在上级单位派出产生并通过行政监督履职的。第三，国外监察专员的“主要功能是检查管理不善，它关注法律的遵守，也关注公共行政中的自由裁量权，它的职能在各个国家大致相同：可以替代法院更严格的控制，也可以作为法院诉讼的有益补充。尽管所有的国家系统都提供对政府部门的监督，但监察专员可以触及的范围是其他机构或服务所无法替代的。这种控制形式的成功也表明了将监察专员制度拓展到城市及其他区域的现实意义”。1J. E. S. Fawcett, The Spread of the Ombudsman System in Europe, The World Today, vol. 31, no. 11, 1975, pp. 469-474.这与我国以上级派出代表的身份，强调自身权威性、独立性、专职性，以进行检查、监督，防止权力滥用本身存在一定区别。最后，监察专员概念界定的差异从一开始就已经出现，并在其后发展过程中愈发凸显，并最终造就了不同的监察专员制度，这是必须明确的重要的原则性问题。

他山之石，可以攻玉。寻求改革思路，学习借鉴是必需且必要的。但学习借鉴不是盲目盲从，必须秉持理性、审慎的态度，全面系统了解国外监察专员制度的来龙去脉、发展演变、理论基石、实践要求、现实状态、基本特点等要素，方能取长补短、有的放矢，从而服务于我国的改革实践。