乡村振兴背景下多元主体参与乡村治理的角色定位与机制创新 *

彭小霞

党的十九大报告提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求，同时又提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的现代乡村治理体系”。由此可知，“乡村治理”是全面推进乡村振兴的题中之义、内在要求和现实任务，同时，“治理有效”是完成乡村振兴其他方面要求的助推器，在乡村振兴总要求中起着举足轻重的作用。从现实考察，乡村振兴涵盖了乡村治理的方方面面，一方面，作为新时期我国乡村发展面临的一项复杂而艰巨的战略任务，全面推进乡村振兴不能依靠单一主体独立完成，而必须由社会多元主体发挥合力；另一方面，现代乡村治理体系包含了多元共治的乡村治理过程和治理有效的乡村治理目标。因此，全面推进乡村振兴与构建现代化的乡村治理体系在乡村治理主体上具有内在的契合性，客观上要求乡村振兴背景下乡村治理的主体由传统的一元之治向现代的多元共治转变。

一、新中国成立以来我国乡村治理主体从一元到多元的历史演变

考察我国乡村治理主体的变迁，应从乡村治理模式的历史演变中追根溯源，特别是要梳理我国有关乡村治理的相关政策、规定和措施。梳理新中国成立以来我国乡村治理的模式，主要分为以下四个阶段。

(一)乡(村)政权时期(1950～1958年)

新中国成立后，为了解放和发展农村生产力，必须进行土地改革，废除封建剥削性质的土地所有制，建立更符合农民利益的土地所有制。在政府的发动下，全国掀起了农业合作化的浪潮，由最初的农业互助组、初级合作社逐步转变为更有组织性、专业性和规模性的高级合作社。与此同时，传统乡村政治秩序结构被逐渐打破，绅权、族权被废除，体现农民当家做主地位的农民协会组织纷纷建立。1950年12月，当时的国家政务院通过了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》，规定乡与行政村同时作为乡村基层政权组织，负责领导乡(村)政府的工作。随后，1954年颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定，乡政权是我国农村基层政权。第一次以根本大法的形式确立了乡建制的法律地位，从此我国乡村治理进入乡政权的主导时期。这一时期，国家权力通过对乡政权的影响和渗透来实现对乡村的管理，国家政权对乡村治理的影响力日渐强化。具体而言，1950～1959年我国对乡村政权的调整是以农村土地关系为切入点，通过派驻土地改革工作队将各方面表现优秀的农民培养成新的乡村权力精英，在对乡村社会权力重组的基础上进行乡村基层政权建制，逐步将国家政权通过新的乡村权力精英延伸至乡村，实现了新政权对乡村社会整合的目的，其典型的特征是政府单一主体垄断乡村治理事务。

(二)政社合一时期(1958～1978年)

1958年8月，中共中央通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》，伴随着乡村集体化运动，全国农村出现了人民公社化运动高潮。人民公社是一种具有浓厚政治倾向的全能主义乡村治理模式，它打破了传统农村以血缘和宗族为纽带的组织形式，在广大乡村建立了以公社——生产大队——生产队的三级管理体制。在这种自上而下的严密层级管理体制中，人民公社的干部是国家体制内公职人员，他们由上级政府任命，并由国家财政发放工资；生产大队与生产队干部则由村民兼任，他们不属于国家行政人员，一般不脱产，和其他村民一样参加劳动，每月有少量的工作补贴，这就从身份和待遇方面区分了乡村两级干部，进而明确了乡政与村政的不同。从本质上说，这一时期的乡村治理是一种典型的“官民二元合治”模式。不可否认，人民公社体制在动员和整合国家资源上有着显著优势，经济上为工业化发展提供了物质基础，政治上为社会秩序稳定提供了制度保障。然而，这种乡村治理模式将农民牢牢束缚在公社体制内，无法调动农民的生产积极性，乡村社会失去了发展活力。

(三)乡政村治的时期(1978～2006年)

1978年，随着党的十一届三中全会召开，家庭联产承包责任制开始在全国乡村全面铺开，人民公社体制退出历史舞台，亿万农民在党的领导下创造了村民自治的乡村治理模式，中国农村的政治生态开始从传统向现代转型。“农村经济基础的转变带来了农民的经济生活方式的变化，也转变了农民与乡、村组织的关系，人民公社在此背景下彻底瓦解。”①在立法层面，1982年修正的《中华人民共和国宪法》正式确立了“乡政村治”的基层治理框架。“乡政”通过设立乡镇政府作为国家政权的末梢，“村治”通过设立具有自治性质的村委会并运用村规民约实现自我管理。从根本上说，“乡政村治”是一种“一元二体”式治理格局下的“乡镇政权+村委会制”的基层治理模式。②在乡政村治模式下，乡镇政府代表国家对乡村行使管理权，村委会代表村民行使自治权，乡镇政府与村委会之间是指导与支持的关系。同时，该模式下村民的自主性较高，村民对村委会的依赖性减弱。③毋庸置疑，“乡政村治”是符合当时以促进农村土地经营权下移、村民民主权利回归为目标的农村基层社会改革需要的，这种乡村基层治理模式不但促进了农村经济的迅速发展，更有效夯实了基层民主政权的根基，契合当时我国农村社会发展形势。但是，受分税制、取消农业税等税制改革的影响，“乡政村治”也存在困境和不足，乡镇政府频繁出现财政危机、乡镇政权寻租腐败和黑势力化、农村公共服务瘫痪等问题，尤其是“乡政”与“村治”之间发展日益不均衡，“乡政”占据了优势地位，村委会逐渐成为乡镇政府的附庸。这些亟待解决的难题，呼唤着一种更加完善的乡村治理结构体系的出场。

(四)乡村共治时期(2006年至今)

2006年，党的十六届六中全会正式提出了“积极推进农村社区建设、健全农村社区管理和服务体制”的要求和任务，作为促进农村管理体制改革的重要举措，对于化解“乡政村治”模式下乡村自治不足的难题具有积极作用。④其积极作用体现在：一是村委会在自治范围内的公共服务性、组织性职能加强；二是乡镇政府和村委会两个主体利用各自优势，取长补短，在乡村治理和基层服务中形成合力；三是乡村发挥自身的主动性，通过凝聚乡村内部的多种合力促进乡村治理向现代化转型和发展。与此同时，新型农村社区建设不断开展促进了农村社会多方面的深刻变革，也影响着乡村治理模式的重大转变，其具体体现为：一是在治理主体上，村委会与村民以及乡村各种社会组织作为最重要的主体，积极主动参与乡村建设与治理；二是在治理内容上，村委会不仅积极履行着自身承担的自治功能，而且还承担基层政府委托的一些公共管理和服务职能；三是在治理结构上，由级别重叠的纵列式朝着高效简约的扁平化、条块式管理方向发展。

随着社会管理体制改革和治理理念的不断推进，国家权力在社会诸多领域逐渐隐退，为乡村基层自治的发展创造了良好的制度空间。村级民主管理制度、村务公开制度等村民自治制度逐渐完善，在实践中，一些地方还创造性地设立村民议事会、村民监事会、村民理事会以及新乡贤、乡村精英参政制度等，逐渐形成了乡村公共事务多元主体参与治理的格局，多元协商、多方协作治理的乡村治理机制初见端倪。实践证明，传统乡村权力和管理的单向度、一元化的管理模式难以适应乡村社会的发展需要，由管理向治理转变是必然趋势。新的乡村共治模式是合作治理理论在乡村治理实践中的运用和发展，合作治理理论所倡导和推崇的多元共治、平等参与、协同包容和权力双向互动运行等理念在现代乡村治理中得以充分体现。⑤

二、乡村振兴背景下多元主体参与乡村治理的必要性

(一)从理论意蕴来看，多元主体参与乡村治理与乡村振兴具有较强的内在契合性

从治理理论视角分析，乡村多元共治就是由乡镇政府、村民自治组织、乡村精英、村民群众等多个主体，根据法律法规、民间各种软法，利用各自资源优势为村民提供满足其需要的公共产品和服务，从而推动乡村充满活力与有序的发展。⑥全面推进乡村振兴是一个涵盖面十分广泛的综合工程，包含政治、经济、文化、生态等各方面，从治理角度来考察，其实质还是一个乡村社会治理问题。从整体性治理角度而言，全面推进乡村振兴可以视为国家治理体系与治理能力现代化在乡村治理中的实践延伸及在新时期对乡村治理提出的更高要求，是政府、社会和市场等众多主体在相互依存中合作共治、最终达成善治的复合治理过程。换言之，乡村振兴的实现过程，可以看作是优化配置政府、市场、社会等多元要素的权力与资源以实现治理绩效最优化的过程，是由过去的“政府本位”向符合新时代发展要求的“社会本位”转变的崭新过程，也是发挥政府在规划布局、政策引导、资源分配等方面的纵向整合功能以及市场与社会横向竞争的优势互补的过程，更是形成政府主导作用和市场与社会的主体地位有机结合的治理格局。

因此，乡村振兴的过程主要由政府、村两委、农村基层各类社会组织、村民等利用各自最恰当的身份和自身显性的优势在科学合理的角色位置上进行的合作协同过程，是政府主导、村两委决策、村民作为主力军、农村社会组织与企业协同与有机结合的合作治理过程。乡村振兴背景下的多元协同治理架构，事实上解答了国家治理体系和治理能力建设中的几个难题，即谁来协同治理、怎样协同治理、依靠什么协同治理。多元主体利用各自优势，在政策法律制度框架下通过对话、谈判、协商与妥协共同促进了乡村的全面振兴和发展。这里的多元协同治理，在强调发挥多元主体的力量的同时，并非忽视政府的作用，而是在多元主体的治理体系中实现主体角色和地位的转换。换言之，在乡村振兴背景下既要发挥政府宏观调控、统筹各方利益的主导地位，也要激发社会主体与市场主体的优势功能，提高多元治理的协同力，这也是新时期提升乡村治理能力的有效措施。

(二)从现实功能来看，多元主体参与乡村治理符合新时期乡村振兴的要求

2018年中央一号文件指出：“乡村振兴，治理有效是基础”。然而，当前我国乡村治理中存在许多问题，影响着乡村振兴的实现。这些问题主要包括：乡村治理能力弱化，顶层设计框架与基层实践创新脱节，制度建设缺乏针对性；多元主体存在能力差异和不同利益诉求，导致主体间利益冲突加剧；人治思维仍然存在，法治权威弱化；乡村的“空心化”导致乡村人才资源匮乏，村民参与乡村治理能力不足，以及乡土文化流失、乡情纽带薄弱；城镇化带来乡村土地撂荒，农业环境被破坏，乡村生态问题日益严重，等等。上述诸多问题反映了现阶段我国乡村治理中主客体关系模糊以及各主体角色缺乏有效定位，特别是缺乏推动多元主体参与乡村治理的具有较强影响力与号召力的组织，所有这些问题都限制着乡村振兴的有效推进。因此，激发各方主体参与乡村治理的内生动力和发挥他们的主体性作用，是解决乡村治理中的各种问题、实现乡村治理有效的前提，也是全面推进乡村振兴的内在要求。

(三)从现实作用来看，大力推动多元主体积极参与乡村治理有着十分重要的意义

一方面，多元主体参与乡村治理能够有效调动资金、技术、人才等社会资源投入到乡村建设中，更好地推动乡村发展。如，企业组织参与乡村治理，能够为乡村建设和发展提供经济上的扶持、技术上的指导和管理经验上的培训；公益组织参与乡村治理，能为乡村建设和发展提供更多专业的服务，比如，环保组织可以通过环保资料免费派送、环保现场咨询、环保趣味游戏、环保节目表演等灵活多样的方式提升广大村民的环保意识，还可以采取切实的环保行动，譬如，协助村民清除农村生活、生产垃圾，净化农村生产生活环境；再如，发动医疗服务组织参与乡村治理，可以宣传医疗保健知识，指导村民纠正不利于身心健康的生活习惯，发放常用的医疗保健用品，并提供免费体检和义诊，从而提升村民健康保护意识和村镇的医疗健康水平。⑦另一方面，多元主体参与乡村治理不仅从外部为乡村的发展输入能量，同时可以为促进乡村发展营造良好的氛围，从而激励村民更加努力投身到乡村发展事业中，从内部为乡村振兴注入活力。

三、乡村振兴背景下多元主体在乡村治理中的角色定位

(一)政府：乡村治理的主导者

政府是全面推进乡村振兴的引领者、指挥者、服务者、推动者，政府要为乡村振兴提供有效的支撑和保障。然而，各级政府在推进乡村振兴时其职责也有区别。中央政府的主要职责是规划引导、模式指导、政策指引，具体而言就是出台全面推进乡村振兴的指导思想、总体目标，对国家资源进行统筹分配和合理调拨，推动落实各部门责任，确保各部门分类有序地推进乡村振兴。地方政府在中央领导下，按照中央政策文件精神，深入实地调研，制定符合本地发展需要的区域乡村振兴目标，推动和督促各职能部门落实行动计划并对其任务落实情况进行考核评价，在具体职能上，地方政府主要为乡村振兴提供制度供给、人力支撑、投入保障、组织领导等保障。乡镇政府的主要职责是依据上级下达的任务和要求，紧密结合本地区“三农”实际情况，制定地区乡村振兴具体计划并将其细化落实，同时，对上级政府下拨的资源，根据本地实际状况按照公平、公开、透明的原则进行分配，支持和帮助各乡村的建设与发展，协调和解决本地乡村发展面临的突出问题。全面推进乡村振兴，从中央到地方各级政府尽管在职责上呈现出明显的差别，但都以紧紧围绕推进乡村振兴为目标来开展各自的工作。总而言之，政府层级越高，其职能越宏观，政策制定的内容总揽全局；反之，政府层级越低，其职能越具体，制定的政策更加偏向具体和可操作。

(二)村两委：乡村治理的决策者

农村基层党组织是党的领导延伸到基层的重要载体，相对于其他主体，村党支部是乡村治理的引领者，为乡村治理提供了坚强的政治保障。作为引领者，村党支部尽管不直接参与乡村治理的具体事务，但要做好村委会及全体村民的思想政治引领工作，检查党的政策的落实情况，监督村民自治的实施状况，确保乡村治理正确的政治方向。换言之，农村基层党支部在农村各类组织中处于领导核心地位，在乡村治理中发挥着全局性、政策性、方向性的作用。

众所周知，村委会是最基层的群众性自治组织，是乡村多元共治的核心主体力量，它负责乡村各项工作的具体实施，同时，它与其他主体协同合作，是微观层面的组织协调者和服务者。具体而言，一方面，村委会是乡村公共事务的“当家人”，履行着代表并维护村民利益的职责，村委会应及时了解并向上级汇报村民的真实意愿和需求，并积极建言献策以保证村民的合法合理需求能够实现。另一方面，村委会充当着基层政府的“代理人”角色，直接承担着基层政府分派的大量行政事务，负责向村民及时传达国家的最新政策法令，同时还要管理农村各类公共事务，解决乡村错综复杂的矛盾冲突，推进农村民主法治建设健康发展。此外，村委会还要正确处理其与村党支部的关系，在乡村多元共治中与本村其他组织一起服从村级党支部的总体领导⑧，村委会干部要在村级党支部的管理、教育和监督下开展工作，二者相互协作共同做好村民自治工作，以实现乡村治理的善治目标。总之，推进乡村振兴，村委会起着重要的上传下达的作用，对上积极落实上级下达的任务，及时向上级反馈村民的诉求；对下要负责制定并实施本村经济社会发展的目标任务，依法管理村集体所有的土地、财产，因地制宜兴办村级公益事业，调解纠纷以及履行村优抚帮扶等具体职责。

(三)乡村基层社会组织与企业组织：乡村治理的协同者

乡村基层社会组织是在共同利益驱使下由农民自发组织成立或者在政府支持推动下组建的社会团体，在乡村社会中充当着民间协调者的角色。乡村基层社会组织主要以非营利为主，具有公益属性，通过服务于农村社会、经济与文化建设，满足村民的物质文化需求。比如，设立乡村救助慈善协会，发动村民帮助乡村孤老病残等弱势群体摆脱困境，使村民感受到社会的正能量；成立乡村纠纷化解组织，为乡村宗族冲突和邻里纠纷的排查、控制和化解提供平台，预防恶性犯罪事件的发生，等等。总之，作为乡村多元治理结构中的重要民间力量，乡村基层社会组织在乡村治理过程中发挥着协调与平衡多元利益冲突、促进乡村民主自治的功能。这些活跃在乡村的基层社会组织不仅是村民实现自治的有效载体，其本身也是村民自治的实现形式，更是推动乡村善治以及实现乡村振兴的重要协同主体。

企业组织是乡村振兴的主要投资人，企业不仅为乡村建设注入大量资金，还为乡村发展提供所需的知识、技术和人才。众所周知，农业是农村发展的主要产业，随着当前传统农业向现代农业转型，许多企业通过与家庭农场、合作社合作，利用自身专业化、规模化的优势引导村民推动传统农业供给侧结构性改革，在追求效益和主动竞争中实现升级，进而推动向农业现代化转型。此外，许多企业还通过在乡村投资项目参与乡村振兴。一是企业承包农村弃耕抛荒的土地，发展具有科技含量的种植业，在对农产品深加工的同时进行品牌包装，拓宽其市场销售渠道，促进农业产业链延伸，拉动了乡村经济的发展。二是企业积极投资乡村旅游项目。由于缺乏有效的规划、宣传和营销，大多数乡村旅游项目没有将自然地理优势转化为经济发展优势，企业通过与乡村合作开发，推出休闲观光特色旅游、村庄“一日游”、农家乐等特色产品，不仅能够帮助乡村实现资源开发利用，还能解决后期融资、运营以及发展后劲不足的问题，促进乡村旅游更好地发展。

(四)村民：乡村治理的主力军

村民是乡村振兴的直接受益人，又是乡村治理的主要参与主体和主要建设主体。在传统城乡二元结构体制下，村民生活闭塞、社会流动性小、政治参与度极低，他们严重缺乏参与乡村治理的主观能动性。这种缺乏村民参与的乡村治理体系又造成了乡村精英、能人由于在知识、能力、人脉、眼界等方面存在优势，成为乡村实际上的领导者，担当起治理乡村的重任。⑨因此，乡村中现行的“村民自治”不是完整意义上的村民自治，而是一种“能人治村”⑩。这种模式对于村民自治的消解体现在：精英人士不断自我强化权威的内在冲动会固化既有的社会分层，抑制村民对村公共事务参与的积极性，使其处于集体无声与失语的状态；精英分子在村庄中绝对权威的树立，意味着村庄公共事务完全依照精英的个人意志处理，使得村民自治有名无实。要避免“能人治村”的弊端，实现真正意义上的村民自治以及村务治理的民主性和规范性，应当发挥村民参与乡村治理的积极性与能动性。

一方面，乡村振兴背景下村民要树立责无旁贷、舍我其谁的责任意识和担当意识，只有村民认识到自身是推进乡村振兴的主力军，才会增强其使命感，由此才能激发其在乡村治理中的主动性。另一方面，村民要发挥推进乡村振兴的主体性作用。首先，村民应积极承担生产经营等建设活动，乡村振兴部署中肯定了农民在现代农业中的生产建设能力，提出了发展灵活多样的适度规模经营模式、培育新型职业农民等措施，以此实现农民现代化和农业现代化的有效融合。同时，让农民参与到全产业链分工当中，支持和激励农民就业创业以实现价值链的提升，这些政策规定折射了农民在农业现代化中的主体优势。其次，村民要具备参与乡村公共事务的能力，积极参与乡村振兴各项事务的民主决策与协商，对于村庄精英提出的决策建议不盲从，而是通过自己理性的分析与判断对乡村振兴各项事务行使知情权、参与权与建议权。此外，村民还应享有监督村委会的权利，对乡村建设中项目资金使用、资源分配等事项以及村干部的行为进行监督，以维护自身合法权益。

四、乡村振兴战略下多元主体参与乡村治理的机制创新

(一)价值导向机制创新

从根本上说，价值导向规定了乡村多元共治的基本属性，多元主体参与乡村治理也只有在价值导向的引领下才能有正确的运行方向。换句话说，价值导向一方面成为多元主体参与乡村治理的有机构成，另一方面也是推动乡村治理从传统模式走向治理现代化的重要保障。新中国成立以来，我国乡村治理的议题经历了从乡村建设运动背景下的“乡村如何发展”到新农村建设背景下的“乡村如何更快发展”、再到乡村振兴背景下的“乡村如何更好发展”的历史嬗变，乡村治理议题的转变直接带来了乡村治理价值导向的变化。当下，乡村振兴背景下我国乡村治理的价值导向从传统上强调程序正义转变为注重程序与结果的双重正义，以治理有效作为乡村治理的根本价值目标。治理有效包含了治理体制机制的健全性、治理手段方式的开放性与多样性、治理程序的正义性、治理技术的现代性、治理主体的多元性等多个方面，而非割裂体制机制、手段、程序、技术、主体等治理体系中的诸多要素，其不仅蕴含着法治、公平、正义、可持续等最基本的价值追求，也包含着创新、包容、共享、共治等符合新时代社会发展要求的价值理念。对于如何实现乡村治理有效的问题，党的十九大报告明确提出要建立健全“三治”相结合的治理体系，这种“三治”相结合的治理体系以乡村振兴的实现为目标指向，以聚焦“三农”问题为基本导向，体现了规则治理与价值引领的结合，为推进乡村治理有效明确了具体的技术路线。具体而言，乡村法治通过制度安排与规则程序来划定主体行为的界限；乡村自治体现村民由被动的治理对象向主动的治理主体转变的过程；乡村德治借助民间风俗、社会舆论、个人修养、伦理道德等引导人们的价值取向，进而调整人与社会的关系。当社会存在的正式或非正式的行为规范成为主体行为选择的现实标尺与评价标准，这些规则就合目的地达成了由“规则之治”向“价值引领”的转变，只有升华为价值引领的“三治结合”才能真正实现乡村治理有效的根本目标。因此，“三治”的深度融合与相互促进是实现乡村治理有效的必然要求。

以治理有效作为乡村振兴背景下多元主体参与乡村治理的价值导向机制，一方面在思想上要强化多元主体有效治理乡村的意志。随着乡村治理的不断推进，对乡村复杂的利益关系的触及将越来越深，在乡村利益多元化、治理路径缺乏共识的情形下，统筹兼顾与协调各方利益更加困难、任务更加艰巨。因此，要求参与乡村治理的多元主体打破利益固化的藩篱，增进改革的共识与合力，统筹和协调多元参与主体的共同意志是实现乡村治理有效的思想前提。另一方面，以制度化形成价值导向机制构建的新常态。价值的制度化就是将价值融入制度中，使价值规范化与法律化。就乡村治理有效的制度化而言，应通过公共政策、法律文本、政府会议精神等形式将乡村治理有效所包含的价值因素与理念体现出来，让多元主体在耳濡目染、身体力行的治理实践中，最终将乡村治理有效的价值导向内化为以普遍道德价值为归依的整体社会价值。

(二)主体培育机制创新

在乡村振兴背景下，构建多元主体参与乡村治理的主体培育机制是一项复杂的系统工程，主要涉及宏观上的政策供给与具体操作上的多元主体能力建设两大方面。

在政策供给上，首先，要建立健全有效的赋权制度，要求政府放权于社会与市场，列出权力清单，保护社会组织、市场主体、农民等主体的合法权利，为多元主体的发展提供良好的政策制度环境。同时，落实基层自治制度，大力培育和发展村民自治组织，为乡村自治提供有效的政策制度保障。其次，创新社会组织管理体制，除了涉及国家安全、社会稳定的社会组织应当严格控制、必须进行登记审批外，对其他社会组织都应该积极扶持并大力发展，可以采取备案登记方式，以此化解社会组织所遭遇的身份认同上的合法性危机。再次，完善主体建设投入制度，通过完善财税支持政策，设立安排专项资金支持、税收优惠政策等促进社会组织健康快速成长，通过政府向社会主体购买服务，扶持、引导社会组织参与农村社会建设与服务。

在主体能力建设上，首先，要加强村两委能力建设。作为乡村治理的决策主体，村两委应不断加强自身先进性建设，强化民主意识和法治思维，提升促进多元主体参与乡村治理的组织力、动员力、凝聚力，充分发挥基层民主在乡村治理中的作用。其次，推动基层政府治理能力现代化。要从根本上剔除乡镇、村级干部根深蒂固的“官本位”观念，提升他们服务基层群众的意识和管理水平，一方面加大基层干部的治理能力再教育，推动基层干部从“管理型”向“服务型”角色的转变；另一方面要发展年轻干部特别是吸引优秀大学生进入乡镇、村级等基层工作，为基层政府的管理输入新鲜血液，增添与激发其创新活力。再次，增强社会组织和市场组织的参与能力。当前，各类社会组织和市场组织应具有独立意识、责任意识、法治意识，消除对政府的依赖思维，着力在内部运行高效、发挥功能优势和提升业务水平与社会信誉度方面下功夫，充分利用自身资本、专业、技术等优势为乡村治理服务。最后，提升村民参与乡村治理的意识与能力。应加强与村民自治相关的法律政策宣传，强化民主法治与村民文化提升的教育与培训力度，推动村民从“臣民心态”向“公民意识”转变，培育其主体性人格，特别是提升村民参与乡村治理的主体意识；利用互联网、微信公众号以及远程教育等现代化手段，加大对新型职业农民的培训力度，打造一批有技术、有情怀的积极投身于乡村建设的新时代农民。

(三)运行机制创新

多元主体参与乡村治理的过程，就是通过多元主体协同来发挥各自功能优势和整合不同主体力量，以实现1+1>2的协同效应。这种多元治理主体机制必然体现出各主体关系的权责对等、地位平等、行为规范、运转协调、相互制衡和良性互动的要求。因此，构建乡村振兴背景下多元主体参与乡村治理的运行机制创新，主要包括以下五个维度。

1.建立一主多元机制

根据我国乡村社会治理的实际情况，多元主体参与乡村治理机制的有效运行，应发挥某一主体的引领和主导作用，以此带动其他主体积极参与乡村治理，即建立一主多元的运行机制。从实践层面来看，乡村治理既可借鉴浙江的“枫桥经验”，通过发挥基层党组织的核心引导作用，形成党组织引领下的乡村多元共治模式；也可借鉴河北的“肃宁经验”，通过发挥村委会的主导作用，形成村民自治的乡村多元共治模式。一主多元机制打破了传统的政府单一治理模式，发挥基层政府或村委会的政策支持、组织协调等优势，将行动逻辑、目标理念与治理手段相异的村民、企业、社会组织整合成一个以追求公益最大化、促进乡村治理有效为最终目标的规范、有序、高效的乡村社会治理共同体。各主体在乡村治理中能够平等对话，通过协商沟通达成一致，最终形成乡村治理的合力。

2.建立有序竞争机制

首先，建立政府内部竞争机制。在政府内部特别是基层政府内部形成有序竞争，设立乡村治理的考核指标，对各乡镇的乡村治理总体状况进行评比，对乡村治理成效显著的乡镇政府采取以奖代补的形式获得上级资金上的倾斜与政策上的优惠，以此来促进政府改进和提高乡村公共服务质量和乡村治理水平。其次，建立政府与社会主体之间的有序竞争机制。在乡村公共服务质量和社会治理中引入公益性、互助性的社会组织，激活市场竞争机制，打破传统的政府主导的“体制内购买”模式，让企业、社会组织等在公平竞争条件下都成为乡村公共产品的提供主体，缓解政府财政的收支矛盾，促进公共服务的市场化和社会化，提高公共服务供给的水平和效率，营造政府与企业、社会平等竞争的格局。

3.建立利益协调机制

首先，政府在作出公共决策时应通过制度化和非制度化的渠道发动不同利益主体参与。通过为不同利益主体创造平等、自由、公开的沟通平台与渠道，充分尊重与有效整合代表不同利益的利益相关者的意见，将不同群体的诉求、政策建议全面、及时、真实地反映到公共决策过程，以此寻求个体与公共利益的契合点，做到社会整体利益与多元治理主体自身利益的平衡。其次，针对乡村治理中具有权力与资源优势的强势主体如村干部、乡村精英等裹挟普通村民意志的情形，要充分发挥政府相关强制性的制度安排和政策措施在利益调节上的功能，赋予村民监督与制约村庄权力结构的责任与权利，及时纠正强势主体偏离乡村治理有效的总体目标，以及有损乡村公共利益的行为，从而平衡多元主体之间的利益诉求，促进乡村秩序的稳定。

4.建立平等合作机制

首先，构建乡村多元治理的公共信任平台。“信任和合作在某种层面上是保持民主政治有效运行的动力来源。”毫无疑问，主体之间相互的信任能为乡村多元治理提供稳定的互动环境，使多元主体在协商中地位平等，有充分的空间展开工作，也能使多元主体增强行动的自律性，自愿接受社会监督，从而在乡村治理中形成多元主体平等协商的氛围。其次，明确各自的治理职责，确立多元治理主体的协同关系。在乡村治理实践中，对某些领域的具体事务，应在村两委领导下，由市场主体、社会组织、村民等多元主体，在明确自身责权和职能界限的基础上，根据自身独特的资源和能力，确立各自的工作重点，在尊重差异的前提下就乡村治理的事项进行协商，讨论其性质与解决途径，最后就行动方案形成共识，进而采取目标一致的共同行动，使乡村治理的多元主体的资源与能力获得最优配置，提升乡村多元治理绩效。

(四)保障机制创新

乡村振兴背景下多元主体参与乡村治理的实现受到政策制度、组织管理、人力资源、信息技术等多方面条件的制约。因此，构建乡村振兴背景下多元主体参与乡村治理的机制创新的关键在于对上述因素加以调控。

首先，完善制度保障。乡村多元治理的制度保障包括正式制度保障与非正式制度保障。对于正式制度而言，国家层面在进行制度设计时要着重考虑乡村多元治理的整体性，应提供一个统一的乡村多元治理的法律框架，规定乡村治理主体的资格要件、组织原则、运行程序，也要解决治理主体扩充的条件、程序等问题。在总结历史和现实经验基础上，可以考虑制定一部规范乡村多元治理的《村民自治法》。《村民自治法》应着力于处理好多元主体的关系，规范好多元主体的行为，形成多元主体之间的协调、配合与监督制衡的格局。乡村治理实践中，在构建法治社会的时代背景下，应以正式制度的价值取向为引导，加强对乡村社会长期存在的风俗习惯、宗教礼仪、价值观念、村规民约与人伦礼法等非正式制度的吸收，使正式制度和非正式制度深度融合，建立起规范乡村多元治理的完善的法律制度体系。

其次，健全组织保障。完善多元主体参与乡村治理的组织保障，就是要以基层党政统筹为主导系统，广泛吸纳企业、社会组织、公众等在内的社会主体，建立统筹乡村治理工作的领导机构和组织系统，统筹乡村多元治理过程中的决策、执行、监督、评估、协调等各项工作，形成党委领导、政府负责、社会全面参与的乡村多元治理格局。作为基层政府的乡镇政府，其与乡村无缝对接，更接地气、更懂乡村，因此，以乡镇党委、政府为主导建立乡镇统筹乡村多元治理的组织架构，更有利于增强乡村多元治理的精准性。

再次，建立人力保障。乡村振兴是举国上下共同的大事，需要发动全社会的力量广泛、深度和持续地参与。一是鼓励城市退休专业人才发挥余热。通过建立退休专家信息库、发布农村社区人才需求信息等措施，为退休的教师、医生、律师等专业人才到农村从事相关工作搭建平台。二是建立有效激励机制。以乡情乡愁为纽带，畅通智力、技术、管理下乡通道，吸引和凝聚大学生、企业家等有志之士，通过各种形式投身于乡村建设与发展之中，助力乡村振兴。三是支持农业高职院校发挥教育资源优势。积极开展产教融合、校企合作，创新乡村人才培养模式，扶持培养一批立志服务农业和农村的农业职业经理人、乡村能人巧匠等，为乡村振兴提供智力支持和人才保障。此外，还要进一步发挥工会、妇联、残联等群众团体和组织在社会公共服务中的优势和作用，引导优质公共要素资源向乡村流动和聚集，聚全社会之力参与乡村振兴。

最后，健全信息保障。一是加强互联网、大数据等信息技术在乡村治理中的运用。政府应加强乡村信息技术基础设施建设，为大数据、云计算、AI等技术在乡村治理中的运用提供物质载体；同时，多元主体应创新乡村自治与大数据技术深度融合的治理理念，积极学习大数据等信息技术，提升自身的数据运用能力，以发挥大数据信息在乡村治理中的效能。二是政府应设立一套有关信息采集——分类——搜索——传输——共享的规范化的信息发布程序，对发布信息的合法性、涉密性进行审查，审核通过后按程序公开。此外，政府应认真对待乡村治理多元主体的信息反馈结果，积极听取各主体对乡村发展的意见和建议，大力汲取和利用其中有利于乡村发展的优质提议，以促进多元治理乡村格局的稳定发展。

注 释：

①张健：《中国社会历史变迁中的乡村治理研究》[M]，北京：中国农业出版社，2012年，第243页。

②李良,覃蓓：《行政嵌入、自治悖论与乡村关系的失范——村民委员会行政化的现实困境》[J]，《农村经济与科技》2016年第10期，第162页。

③张厚安：《中国农村基层政权》[M]，成都：四川人民出版社，1992年，第97页。

④袁金辉,乔彦斌：《自治到共治:中国乡村治理改革40年回顾与展望》[J]，《行政论坛》2018年第6期，第19页。

⑤胡宗山：《农村社区建设：“三农”协调发展与乡村共治的生长》[J]，《当代世界与社会主义》2008年第1期，第129页。

⑥于建嵘：《乡村振兴需要公众有序参与》[J]，《人民论坛》2018年第12期，第74页。

⑦龙强军：《乡村振兴战略实施背景下多元主体参与研究》[J]，《农村经济与科技》2018年第9期，第251页。

⑧王辉：《论新时代乡村治理主体的角色定位》[J]，《华北水利水电大学学报》(社会科学版)2018年第3期，第57页。

⑨黄开腾：《城乡协同:新型城镇化背景下乡村治理的新思路》[J]，《云南行政学院学报》2016年第4期，第129页。

⑩俞可平,徐秀丽：《中国农村治理的历史与现状》[J]，《经济社会体制比较》2004年第3期，第40页。