基于县级河长制的内陆地区饮用水源地管理体系构建

张 慧 蔡旺炜

(1.中工武大设计研究有限公司新疆分公司，新疆 乌鲁木齐 830000;2.河海大学农业科学与工程学院，江苏 南京 210098)

随着《关于全面推行河长制的意见》于2016年12月11日发布，河长制正式成为我国的一项治水方略。然而，河长制在实际推行过程当中，仍然面临着诸多困难与挑战，特别是与各地原有的河湖治理管理制度体系的有效融合问题[1]。

加强饮用水源地保护是河长制的核心任务之一。我国集中式饮用水源地数量超过2.5万个，供水人口规模超过10亿，保障饮用水源地的安全与可持续性极为重要[2]。然而在水源地水质达标率、水量保证率、生态环境保护等方面仍需开展大量工作，尤其在广大农村地区和内陆地区，水源地管理机制不畅，多头管水、职权交叉、规章制度不完善是饮用水源地管理效能不高的主要原因[3-7]。河长制的推行是优化饮用水源地管理体系的良好契机[8]。皮山县位于新疆南部地区，地广人稀、土地贫瘠、气候恶劣、经济落后，缺乏充足的人力物力资源实施大规模、大范围的环境治理和社会治理。该县自2017年开始落实河长制，目前仍在不断深化中，与此同时也在实施饮用水源地安全保障建设专项行动。本文对这一问题展开探讨，以期为提升我国内陆地区饮用水源地管理效能提供有益参考。

1 皮山县饮用水源地情况

1.1 饮用水源地概况

皮山县地处新疆维吾尔自治区南部，南靠喀拉昆仑山北麓，北抵塔克拉玛干大沙漠，多年平均降水量49.8mm，且区域内分布极为不均，属于典型内陆干旱地区。县域内共有9条河流，均属于和田河流域，年均径流量0.16亿～64.5亿m3不等；县域内地下水年补给量为3.8696亿m3，水位年内变幅为0.45～1.18m，上部潜水普遍不符合饮用水标准，达标水源均处于中下部潜水层。

皮山县共有集中式饮用水源地50处(含规划)，其中35处为地下水类型，15处为地表水类型，总供水人口近30万。水利部门和城建部门分别管辖48处和2处水源地。上述水源地水质总体良好，但不同水源地供水压力、供水能力差别巨大，部分水源地长时间处于满负荷运行状态。

1.2 饮用水源地管理存在的主要问题

皮山县地处我国内陆地区，常年干旱少雨，县域内地表径流年内分配不均匀、地下水资源开发利用过度，干旱季节水源保证率低下，优质水资源较为匮乏。2017年皮山县农业用水量占全年各业用水总量的96.39%，远超全国水平28.00%，枯水年份将挤占生态用水，用水结构属于严重失衡状态。根据调查，皮山县饮用水源地多分布于中下游河道消散区，与农业灌溉用水口交叉分布，城乡饮用水水源地受自然环境影响，整体环境禀赋条件较差。近年来，皮山县政府及相关责任部门已采取措施加强饮用水源地的管理，但是这些由不同部门主导的措施之间存在空间上的重叠、时间上的不协调、内容上的重复甚至冲突的问题。从管理的角度看，制约皮山县饮用水源地持续供应达标饮用水能力的因素主要如下：

a.皮山县地处偏远且经济相对落后，当地居民对农村生活水环境保护治理意识不足，群众参与度不够，上下整体联动的工作氛围尚未完全形成。

b.相关部门已有的规章制度可操作性不强，且制度不完善。未严格落实饮用水源地保护区政策，对水源地保护区内人口分布未实现严格管控。对污染物(主要源于农业生产和居民生活)缺乏有效管控，仍普遍存在农药化肥不合理施用、生活垃圾和污水未经处理分散或直排环境等现象。水源地保护区内的水源涵养工作不到位，缺乏必要的水土保持和生态保护措施。

c.水源地管理涉及多部门，导致了职能交叉、权限分散、管理责任主体不明确、数据信息缺乏共享等问题。保护区边界巡查管护、水源地设备维护、水质水量监测评估、监测数据公开/共享等方面仍有较大提升空间。

d.应急管理机制薄弱，缺乏单个水源地的应急预案，县域层面备用水源地的建设和保护不够科学合理。

e.资金落实有难度，易造成工作滞后，影响工作质量及效率。

2 皮山县河长制方案

2.1 皮山县河长制推行概况

根据国家、自治区、地区各级提出的推行河长制方案的要求，皮山县结合实际情况制定了《皮山县推行河长制实施方案》，并于2017年10月12日正式发布。该县根据河湖水系分布及管理体系情况，实施按河湖级别和河湖所在地相结合的多级河长制，覆盖全县范围内所有河湖及沿岸次生林。

皮山县河长制组织体系框架见图1。由于皮山县域内有新疆生产建设兵团的农场辖区，因此，在河长的设置上区分地方和兵团。对于县级河流或跨多个乡镇的河流，其河长和副河长由县委县政府主要负责人担任。对于兵团农场辖区内跨多个连队的河流，由农场主要负责人担任河长。对于在各乡镇或连队辖区内的河流以及主要河流的河段，其河长由乡镇或兵团连队的负责人担任。

图1 皮山县河长制组织体系框架

县级河长接受上一级河长及河长制办公室的指导与考核，接受同级人大和政协的监督，同时，通过河长制办公室对乡镇级河长进行指导与考核。对于重点区域重点问题，需通过联席会议协调相关责任部门(水利、环境、国土、财政、农业等)确定督办清单，进而逐项落实。而根据不同需求设置的专业机构也需归口到相应的责任部门进行管理和指导。

皮山县河长制信息平台作为数据共享、信息通报、民众监督、上级督查最核心的载体和依据，目前由河长制办公室领导专责部门(水利部门)进行管理。

2.2 皮山县河长制推行现阶段面临的挑战

当前河长制湖长制正处于从“有名”到“有实”的关键期，全国河湖正处于从“集中治理”到“规范管理”的转折期。皮山县在实际推行河长制的过程中仍然面临诸多问题，包括行动经费落实困难、河长履行巡河职责不到位、河长制体系运行沟通不顺畅、河长制信息平台运维情况不理想、群众对河流保护的参与意识与责任意识较低等问题。造成这些问题的客观原因主要是皮山县面积广阔，地理位置偏远，人口稀少，产业结构主要为传统农业型，工业基础较薄弱，经济发展相对落后，县财政紧张，在人力物力都相对匮乏的情况下，较多工作难以开展。

加强饮用水源地保护是河长制的核心任务之一，但目前未实现有效管控。现阶段的皮山县河长制方案中已有多处直接涉及饮用水源地的定界、行政执法、监测评估等方面的工作，并在一定程度上明确了各项工作的责任主体，但以上内容未充分发挥各水源地原有运营主体的作用。皮山县集中式饮用水水源地运营主体归口水利部门、住建部门管辖，其主要职责是运行和维护取水工程，各相关部门对各级保护区水体的监测评估以及保护区边界的巡查管理参与度不够。这一传统模式带来的问题一方面是供水部门对水源地的水质、水量问题反应滞后；另一方面水质监测部门由于人力物力有限，无法持续并全面地对水源地环境质量进行采样监测评估，且信息共享与发布往往也处于滞后状态。

3 基于县级河长制的饮用水源地管理体系

3.1 管理体系框架构建

在充分考虑皮山县自然环境资源禀赋条件较差及经济相对落后等客观因素基础上，本研究提出将饮用水源地作为河长制落实区域中的控制性节点，扩充原有饮用水源地运营机构的职责并将其职责提前至一级保护区或二级保护区内，同时利用河长制信息平台实现饮用水源地信息快速共享和感知。本文提出的基于县级河长制的集中式饮用水源地管理体系框架见图2。

图2 基于河长制的皮山县集中式饮用水源地管理体系框架

首先，需要为每个集中式饮用水源地配置专门的管理机构，负责落实该处水源地的监测评估、运营维护、应急响应，将相关情况及时报备水厂运营主体并共享于河长制信息平台。

其次，水厂运营主体与河长办对具体河段集中饮用水源地环境保护和污染防治工作可进行授权清单化管理，分为针对日常监测管理的日常授权和针对突发情况或重大事项下的临时授权，其中临时授权主要通过水源地管理机构向归口主管部门或河长及时汇报申请。同时，将重点饮用水源地的管理机构纳入联席会议，共同协调解决推进河长制及饮用水源地保护工作中遇到的突出问题。通过事权分配使各部门更好协同配合、各负其责，加强对事关饮用水源地的重点事项的管理落实。

3.2 管理体系效用分析

针对皮山县饮用水源地管理存在的问题，利用皮山县全面推行河长制的契机建立集中式饮用水源地管理体系，将形成上下联动而整体高效的工作氛围。首先，已有的饮用水源地保护管理的规章制度及政策通过该管理体系将得到更为有效的落实，水利、城建、环境等不同部门的权责协调将更为高效。其次，该管理体系能为全县饮用水安全增添一道保险，达到水源地管理“加强协作、各司其职、互通信息、联合监管”局面，通过该管理体系可整合已有监测数据及资金资源，充分利用河长制信息平台，与饮用水源地专业管理机构实现各部门资料信息共享，提升监测预警能力水平，可加快建立饮用水源地监测安全预警系统。再次，该管理体系能够充分利用多种载体更广泛地向社会公众宣传饮用水源地保护的意义、内容等，特别针对乡(镇)、村两级区域的宣传。

皮山县河长制推行现阶段面临着运行体系沟通不顺畅、未实现水源地保护有效管控等挑战。本研究所构建的基于河长制的集中式饮用水源地管理体系提出将饮用水源地作为河长制落实的控制性节点，整合现有资源为每个集中式饮用水源地配备专业管理机构，负责落实水源地的监测评估、运营维护、应急响应。通过与河长制相关工作的有机结合，构建高效的河湖管理体系。

授权清单化管理是时代对管理信息化、全球化和高新技化的要求，基于水厂运营主体与河长办可清晰了解对各自管理领域所存在的问题。通过授权清单化管理，建立“动态式”的管理控制，以随时对管理对象的动态变化作出快速响应。这有利于加强饮用水源地管理与推行河长制之间相互促进，一方面深化了河长制的内涵，另一方面也大幅度提高饮用水源地管理的效能。

4 结 语

本文分析了皮山县河长制推行落实过程中存在的问题，提出皮山县应借助推行河长制的过程建立或优化饮用水源地管理体系，有效落实水源地水质监测、水量保障工作。应设立或强化专职的饮用水源地管理机构，整合河长制体系及原有水源地管理体系，对其建立清单化授权管理机制，并充分开发利用河长制信息平台。除此之外应将重点饮用水源地的管理机构纳入联席会议，以便更有效且高效地解决饮用水源地管理中不同部门的职能存在空间上重叠、时间上不协调、内容上重复甚至冲突等问题，进而逐渐形成基于河长制的集中式饮用水源地常态化管理机制。