城市地下空间开发利用规划研究

张 宏 王淑晴

（北京建筑大学城市经济与管理学院，北京 100044）

概 要：对于现代化城市的发展来说，合理利用地下空间资源，已经成为必然的趋势。分析国内外地下空间开发利用现状，结合当前政策与实际案例剖析我国城市地下空间发展目前存在的问题，总结未来发展方向，并给出几点建议。

0 引言

城市地下空间的开发是协调和整合城市功能、解决城市问题、改善城市环境的重要途径，同时具有重要的战略意义。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》提出“鼓励深度开发利用地上地下空间”，正式对地下空间提出规模化、系统化发展的要求，促使地下空间建设量明显上升，约百分之六十的地下空间开发建设为十二五时期完成[1]。2020年，“十四五”规划对城市地下空间的发展发布新的意见，主要集中在提升管理的智慧化水平及实现一网统管，避免以往深度开发的地下综合管廊和大规模的单一功能的地下空间设施与地下空间资源合理开发利用的要求出现矛盾。对城市地下空间进行合理开发，可以优化城市空间布局，缓解土地资源紧张、马路过度破坏及环境污染问题，以及转变城市由外延扩张式发展到纵向立体式建设，符合我国可持续发展的战略指示。

1 城市地下空间开发利用现状

1.1 国外地下空间开发利用现状

国外对于建设现代化城市、城市地下空间的开发利用有着较多的经验和较高的水平。其中，有几个典型的代表。日本的火车站、地下商业综合体、共同沟等的开发建设体系较为成熟，且在立法、规划、管理方面也都有一套较为完善的体系；加拿大的蒙特利尔地下城与其便捷的交通系统灵活对接，提供完善的综合服务措施，保障了恶劣天气下人们的社交外出需求；法国对于废弃矿井的改造也是地下空间合理利用的一个典范，将废弃的矿井改造为共同沟等；芬兰则是发展地下文娱体育设施，规模巨大。

国外地下空间开发利用主要有以下几个特点：

①城市地下空间的开发选址以地下轨道交通系统为中心点向四周呈放射状发散，主要以地铁为主，与地下综合体有机衔接，全方面覆盖。

②平战、平灾结合体系成熟，危急时刻，各类地下空间设施可以有效地转作人民防空所，及时进行地下救护。

③根据每个国家自身地理、社会条件，为解决某问题着重考虑建设相关地下设施，顺势据其发展进行其他地下空间建设，最后形成地下空间互动网。

1.2 国内地下空间开发利用现状

工业革命伊始，我国逐渐发展城市化，关于地下空间的利用，由初期的战时人防工程到人防与城市建设相结合，逐步引申到城市的市政建设。改革开发之后，我国将工作重心放在城市轨道交通的建设工作中、通过轨道交通建设发展带动沿线地下空间的开发利用[2]。随着城镇化的不断推进，我国城市地下空间的规划管理工作开始愈加规模化、网络化。为扩大城市空间容量，缓解城市矛盾，除基础的市政建设之外，其他类型的地下设施也开始飞速发展。地下综合体、地下文娱设施、综合管廊、地下变电站、地下污水处理厂、地下储藏设施等工程数不胜数，逐渐形成了以轨道交通为主体，其他市政、文娱基础设施并行发展的地下空间开发模式。国内地下空间建设发展迅速，总规模不断扩大，城市轨道交通建的设速度世界第一，并远超其他国家[3]。到21世纪中叶，我国的城市化率要达到75%左右，对于空间的要求将会越来越高，我国城市地下空间建设已逐渐走上加速发展的道路。

1.2.1 地铁

截至2019年6月，我国开通地铁的城市已高达33个，总里程接近4600公里，位居世界第一。城市轨道交通共有7种制式同时存在，其中地铁占比为75.6%[4]。通过地铁串联沿线空间，同频开发建设其他地下设施，带动地下综合体项目的进行。

1.2.2 地下综合体

西安市于1998年建成的钟鼓楼广场是对地下空间建设的一次大胆尝试，在对古城进行保护的同时对地下空间进行了充分的开发利用。城市地下空间开发利用十五规划（2001）中，正式将地下空间开发列为重要的城市发展战略[3]。如今的地下综合体，主要在城市轨道交通沿途各线的重点枢纽处开发，系统整合地开发此片区域，如南京新街口地下综合体，吸引了大量的人流，带动片区经济发展；又如北京城区王府井地下综合商城，位于北京市中心区域，邻近景区，采取地上地下一体化综合开发模式。

1.2.3 地下文娱设施

汉阳陵地下博物馆是我国目前唯一且世界罕见的全地下、现代化遗址博物馆，其通过虚拟成像再现了汉景帝时期的历史事件、人物等[5]。除了建设地下博物馆，我国还将某些废弃矿井通多终开挖技术进行改造，与当地旅游业相关联，建成有代表性的矿山公园。截至2013年，共有70多个国家矿山公园已获批在建或建成开放[6]。

1.2.4 综合管廊

早年间，我国对于综合管廊进行了初步探索，主要集中于建设的可行性及其经济效益研究，对其建设应用技术、规划管理等方面的问题并没有过多深入。2013年，我国开始大力支持综合管廊的开发建设。随着我国管廊实施技术、综合管理的逐步成熟，法律法规的逐步健全，将管廊的建设与其他地下设施协同规划，方便管廊后期的维护，也为地下空间后续开发建设预留空间。

2 我国目前地下空间开发利用存在的问题

2.1 运营管理多头并进，模式混乱

人防、市政等建设项目属于多部门管理范畴，一旦开发将会涉及多个部门，各个部门缺乏联动性，对于地下空间的开发没有统一长远的规划。因此，存在管理过程中各自为营，只对其管辖范围内的的项目针对性管理，造成整个地下空间开发项目被分割，管理主体不明确，多头管理等问题。项目一旦缺乏长远规划，会在使用过程中暴露各种问题，在进行善后工作过程中，也会造成巨大的资源损耗。

在未来城市地下空间开发建设的过程中，规范项目开发的管理流程，统筹各个部门之间的协调配合，对项目开发的长期规划进行综合部署，是合理开发项目的基本保障。

2.2 规划过程中多方面缺乏联动，且系统性不足

(1)地下各设施间未整合为完整的网络系统，彼此零星、分散地进行开发，缺乏互动。对于地下管廊、地下交通、地下变电站等大型且需要足够空间进行后期维护保养的设施，应在开发时与城市整体地下空间开发利用规划相协调，避免过度耗费资源，降低使用效率。

地下空间在开发层次及功能配套比例方面的不协调，会影响地下空间的规划布局[7]。部分地下交通与地下商业综合体连通性不高，导致人流量不足，减少多组织互动所带来的经济效益。

(2)城市空间联动整合地表、地下双层次，在规划城市空间过程中缺乏地上地下同步协调[7]。且地下空间开发规划起步较晚，易拘泥于地表前期设计成果，故地下空间开发设计时应主动结合地表建筑物实际开发情况，秉持联动规划设计的原则。

(3)部分城市地下空间的开发运营规模滞后于城市建设发展实践速度，开发成果仅限于地下交通、人防设施等单线规划，与城市的整体发展的衔接性差。鉴于地下空间的投资耗费大且不可再生，一旦投入建设，后期修补会造成巨大的财力损失。故应在前期规划过程中，多方面统筹规划。

2.3 法律体系不健全、未形成统一的规划标准

受历史因素影响，专门针对地下空间开发利用管理的专项法律法规仍十分匮乏，在规划标准的编制、地下空权属问题等方面仅存在时效性较差的部门行政规章，缺乏强有力的支撑，导致地下空间的开发问题依然处于无法可依的状态[8]。鉴于政策法律的滞后，且规划制定相对片面，缺乏在实际开发问题中的指导性。加速健全由最高国家机关参与建设的法律体系，统一制定国家级指导开发的规划标准，是我国地下空间管理方面一个亟待解决的重要问题。

2.4 历史遗留问题

鉴于城市地下空间过去开发在技术、管理、规划水平的不成熟，历史遗留问题较多，容易引发城市安全问题。加强建设完成后对地下空间的评价维护工作，减少居民安全隐患及对城市生态环境的影响。

3 未来的趋势

(1)集约化：综合、系统地开发，依据功能形态地不同，协调地下空间地开发，实现地上地下有机融合，提高土地集约化水平，建设系统规模地综合群体可持续发展。

(2)智慧化：地下空间数字化研究已经成为全面掌控城市地下空间资源利用现状和预测所必备的技术手段，是地下空间合理规划与有效利用的有力技术支撑；同时，也是进行地下工程施工安全控制、防灾减灾的一项重要技术措施[9]。智慧化主要在于人工智能技术的支持，实现信息共享，多端口实时同步操作。

(3)法制化：《物权法》仅对地下空间的可使用权进行了笼统的规定，但细节性表述尚未给出，缺乏实际指导性价值。从地下空间的权属问题到管理主体及空间布局规划等多方面全面立法，实现地下空间全方位法制化。

(4)人性化：重视“以人为本”的科学发展观，从地下空间建设的视觉环境、心理环境等多角度全盘展开规划，将“以人为本”的规划理念定为开发建设的重要原则之一。

4 建议

（1）建立健全地下空间规划和技术体系，统一管理机关和协调机构，制定概括性技术标准，实现纵向地上地下协同发展，横向地下各种功能形态完美对接。城市地下空间建设规划是城市总体发展规划的一部分，以其为总纲，结合城市总体空间布局，以各专业建设机构、各专项管理部门为支撑，落实全过程专业化操作。

（2）不断完善地下空间规划开发的法律体系，加强立法保障，给予规划的权威性。归纳整合各法律法规中设计地下空间权益的法律条文，细化笼统、指向性不明确的相关规定。使相关规定涵盖规划、投资、设计等多方面，还要在开发过程中兼顾我国可持续发展的理念，对于涉及到环境保护、人文环境等的相关处罚进行严格规定。

（3）秉持开发与保护相结合的原则，在充分进行地下空间开发同时，要做好对原有地下设施的维护、地下文物的就地保护等工作[7]。建成后的后期升级改造和运营维护（部分地下室，人防工程，以及相应的地下商业街的升级改造和运营维护，避免更大程度的浪费，做好地下空间的后期工作）并且对于地下管网大的检测，修复整治，综合改造工作也要做好，尽量减少安全隐患。

（4）“十四五”规划强调加快数字化发展，将数字化应用于地下空间开发治理体系中。加强地下空间信息化和数字化建设，实现“人机共智”。重点研究将人工智能与开发规划相融合，以人为主、机为辅，实现人工与智能更协调的互动。