贯彻新发展理念 全面推进我国地震预警业务现代化建设

宋彦云 彭汉书 马 强

1）中国北京100036 中国地震局监测预报司

2）中国哈尔滨150080 中国地震局工程力学研究所

自然灾害防治事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的重要工作。提高自然灾害防治能力，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，是关系人民群众生命财产和国家安全的头等大事①全面践行总体国家安全观.人民出版社、党建读物出版社（第一版），2019：1-64.。地震预警作为减轻地震灾害的有效手段之一，是做好新时代自然灾害防治工作的一项重要内容。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视自然灾害防治工作，多次发表重要论述、作出重要指示批示，开辟了自然灾害防治理论与实践的新境界，为地震预警业务发展提供了根本遵循。2016 年7 月，习近平总书记在唐山大地震40 周年纪念活动上发表重要讲话②习近平在唐山考察时的讲话.新华每日电讯，2016 年7 月28 日04 版.，提出了防灾减灾救灾“两个坚持、三个转变”的工作方针，要求必须坚持以防为主、防抗救相结合。2018 年10 月，习近平总书记在中央财经委员会工作会议上强调，要建立高效科学的自然灾害防治体系，为保护人民群众生命财产安全和国家安全提供有力保障，并亲自部署了自然灾害防治9 项重点工程。2019 年11 月，习近平总书记在中央政治局集体学习时强调，要提高多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力，实施精准治理，精准发布预警③习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编.中央文献出版社（第一版），2020：1-199.。2020 年10 月，党的十九届五中全会通过“国民经济和社会发展‘十四五’规划和2035 年远景目标建议”，对“统筹发展和安全”做出专门部署，明确要求提高防灾减灾抗灾救灾能力，建设更高水平的平安中国，为推进新时代地震预警业务现代化建设提供了最新行动指南。

1 现状与问题

地震预警是在破坏性地震发生后，利用距离震源较近的地震观测仪器接收到的地震波数据，实时并持续地估计地震参数及其影响，并向破坏性地震波尚未到达的可能受灾区域，提前数秒至几十秒发出警报信息，收到信息后，社会公众就地紧急避险，以保护生命安全，相关行业采取紧急处置措施，防范次生灾害发生，最大限度地减轻人员伤亡和经济损失。地震预警与震前的地震预报不同，属于地震发生后的灾害应急范畴，近年来国际发展比较迅速，并取得了较好的减灾实效。地震预警系统在业务和技术实现上包括了地震观测、数据传输、数据处理、信息发布等环节，技术集成度复杂，时效性要求极高，社会性问题较为突出。

1.1 业务发展现状

20 世纪90 年代以来，日本、美国、墨西哥、中国和欧洲部分国家及地区相继开展了地震预警系统建设。其中，日本、墨西哥已正式对社会开展地震预警信息服务，并在2011 年日本9.0 级和2017 年墨西哥8.2 级等重特大地震中取得实际减灾效益。2008 年汶川地震发生后，中国地震局组织多项科研项目，并联合行业部门和社会力量积极开展的地震预警技术攻关、示范试验和系统建设，为地震预警业务的快速发展奠定了良好基础。

（1）专业能力局部形成。中国地震局通过组织开展地震预警基础研究、核心技术自主研发，在福建沿海、京津冀和川滇交界地区建成示范系统。近年来，在中国台湾花莲6.7 级、河北永清4.3 级、四川咨中5.2 级等地震中，及时对政府部门、行业用户和社会公众提供了地震预警信息服务。2018 年，国家地震预警工程启动建设，将在全国建设15 000 余个专业站点，在南北地震带、华北、东南沿海、新疆北天山中段以及拉萨地区形成秒级地震预警能力。项目计划于2022 年建成并投入使用，目前正全面实施，四川、云南和京津冀等“先行先试”地区已基本完成主体建设任务并即将转入试运行阶段。

（2）行业合作初见成效。中国地震局积极推进与行业部门合作共建，与国铁集团联合研发的地震预警系统已在全国20 余条高速铁路完成布设，监控里程6 000 多千米，覆盖率达40%，在福厦线、成灌线、大西线等试验线路多次成功报警，示范效果良好。地震部门与燃气部门合作，在河北唐山安装的地震安全监控与紧急处置系统，在2020 年河北唐山5.1级地震中自动触发，燃气管网自动切断，以避免发生更大次生灾害，减灾实效初步显现。2020 年，中国地震局与国家广播电视总局联合印发了《地震预警信息播发（应急广播）试点工作方案》，拟于2021 年在河北、四川、云南等地开展地震预警信息发布试点服务。

（3）社会力量积极参与。2010 年以来，中国地震局引导、支持社会企业参与我国地震预警技术攻关和系统建设，为我国地震预警工作融合发展起到积极推动作用。其中，四川成都高新减灾研究所在2008 年汶川8.0 级地震后开始从事地震预警技术研发及应用探索，近年来在四川长宁6.0 级等川滇地区多次较强地震发生后，通过网络、电视等手段，向社会公众提供预警信息服务。2020 年11 月20 日，中国地震局与成都高新减灾研究所就共同推进中国地震预警网建设签署合作备忘录，12 月30 日挂牌成立中国地震局地震预警技术研究成都中心，为推动地震预警行业发展，实现政企合作“双赢”、全国地震预警“一张网”，迈出关键一步。

（4）行业治理逐步加强。在进行地震预警系统建设的同时，中国地震局同步开展地震预警管理立法和标准化工作，如：①积极推进地震预警管理部门规章制定，福建、云南、甘肃、辽宁、陕西、山西、内蒙古、新疆、河南等9 省（区）出台地震预警地方法规，四川、广东、天津、河北等省（市）纳入地方立法计划；②发布《中国地震预警网信息发布指南（内部试行）》，颁布《地震台站建设规范 地震烈度速报与预警台站》和《地震观测仪器技术要求 烈度仪》等行业标准，福建省发布《地震预警信息发布》地方标准，云南省组织开展地震预警信息发布演练，为规范地震预警系统建设和信息发布提供了依据。

1.2 存在的主要问题

尽管地震预警工作取得了初步成绩，但与政府公众对地震预警减灾效益的迫切需求相比，还存在诸多不足。

（1）国家系统建设进展相对滞后，信息服务“最后一公里”应用问题突出。国家预警系统技术复杂、论证周期长，从项目预研、申报到初步设计批复、正式启动全面建设，历经近十年，目前国家工程仍处于全面实施阶段，仅在福建、京津冀和川滇等部分地区初步具备了大震预警能力，信息服务的空间覆盖率远远不够。而且，主要通过专用预警信息接收终端和手机APP 向社会提供预警信息服务，服务手段相对单一、覆盖人群有限，地震预警的减灾效益受到较大制约。

（2）资源整合利用不足，科技创新成果转化滞后。由于地震系统特殊的管理体制，目前国内已有区域地震预警系统中既有中国地震局建设的示范系统，也有社会企业建设的地震预警网络。尽管双方在各自发展过程中互有借鉴，但尚未实现数据互通和站网共享，没有形成减灾合力。此外，关于地震预警的前瞻性关键性技术研究储备不足、成果转化滞后，人工智能、大数据、云计算等先进技术未得到充分应用，地震预警时效性、精准性还有较大提升空间。

（3）发展环境不够成熟，地方支持、部门联动和全民参与机制尚未有效建立。地震预警系统发挥效益需要各级地方政府、相关部门和全社会共同参与。随着我国城镇化进程加快，部分地方政府“重发展，轻安全”，地方资金投入地震预警系统建设不足，个别经济建设行为给地震预警观测环境带来严重干扰，对数据的有效处理产生较大影响，甚至严重时会导致地震预警错报、误报的发生。地震与高铁、核电、教育等跨部门合作机制多限于系统建设层面且偏于宏观，缺乏有效的部门信息共享和联动处置机制。地震预警技术存在震中“盲区”和误报、漏报的可能性，地震预警的科学原理宣传不够，对如何科学利用预警信息缺乏有效指导，公众认识仍具有较大局限性。

（4）法律制度体系不够健全，行业治理还远不到位。地震预警事关经济社会稳定和人民群众生命财产安全，即使技术问题完全解决后其社会性问题仍然突出，应按照法律法规和标准规范开展行业管理。由于国内地震预警业务起步相对较晚，相关法律法规仍不健全。国家层面，防震减灾法对地震预警发布主体、职责分工等缺少明确规定；地方层面，仅有9 个地区出台了地震预警地方政府规章，总体覆盖面有限，给地震预警减灾效益的发挥带来不确定性。同时，由于缺乏数据格式、通讯协议、发布规范、应急行动等方面的行业技术标准，地震预警系统建设、运行以及信息发布行为都亟需规范。

2 形势与任务思考

当前，我国正处于全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标的关键时期，推进地震预警业务现代化建设，需要清醒认识面临的新形势、新任务。

（1）需要深刻理解时代新要求。新阶段面临新形势，必须用系统思维、全局观念、发展眼光，科学看待地震预警工作所处的历史方位。党的十九大后，习近平总书记提出了“两个大局”重要思想，明确了新时代做好各项工作的基本出发点。2020 年10 月，党的十九届五中全会着眼“两个大局”，提出新阶段新发展新格局理念，发布“国民经济和社会发展‘十四五’规划和2035 年远景目标建议”，为各行各业进行社会主义现代化建设提供了重要指引④《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本.中央文献出版社（第一版），2020：1.。新时代地震预警工作要从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的实际出发，以解决突出问题为着力点，以推进地震灾害治理体系和治理能力现代化为根本任务，助力建设更高水平的平安中国。

（2）需要积极应对震情新形势。地震多、强度大、分布广、灾害重是我国的基本国情。1949 年以来，我国地震死亡人数占全部自然灾害死亡人数的52%，为众灾之首。目前，我国大陆地区超过3 年未发生7 级以上地震，强震危险性持续积累；东部地区近20 年未发生6 级以上地震，超出20 世纪以来最长历史平静期。面对地震风险日益积聚的复杂形势，需要贯彻习近平总书记关于增强忧患意识、防范风险挑战的举措要求⑤《习近平谈治国理政》（第三卷）.外文出版社（第一版）.2020：219.，既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战，以时不我待的紧迫感加快推进地震预警工作，保障经济社会高质量发展基础更加稳固坚实。

（3）需要主动适应业务新变化。2021 年全国地震局长会议指出，站在新的历史方位，防震减灾工作服务发展大局的使命没有变，但使命的具体指向发生了变化，服务经济社会发展更加全面精准，“防大震、减大灾”的要求更加突出；防震减灾工作全面推进现代化建设没有变，但现代化的内涵和重点发生了变化，更加注重立足应急管理、服务社会的需求；防震减灾工作坚定不移地贯彻新发展理念没有变，但发展的质量要求发生了变化，发展方式从粗放型向精细化转变，更加注重提升质量和效益；防震减灾工作坚持扩大开放的战略方针没有变，但是开放格局发生了变化，既要加强服务应急管理，也要重视与国内行业部门和国际社会的开放合作⑥《统一思想 明晰思路 凝聚力量 开启防震减灾工作高质量发展新局面》.2021 年全国地震局长会议工作报告，2021 年1 月8 日。

（4）需要积极推动应急新格局。构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，是党中央从中华民族长远发展的战略高度，着眼我国灾害事故多发频发的基本国情作出的重大决策。构建“全灾种、大应急”的全新工作格局，需要提高多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预警能力。习近平总书记强调，我们要统筹发展与安全，既聚焦重点、又统揽全局，有效防范各类风险连锁联动。地震通常不是单一灾害事件，易引发次生灾害，因此，地震预警也能有效防范次生灾害。要坚持以防为主，着力提升地震预警能力，更好服务重大灾害风险识别、评估、监控、预警和处置，有效减轻地震和次生灾害风险。

（5）需要准确把握历史新机遇。当前我国社会主要矛盾发生深刻变化，人民群众对平安美好生活充满期待，全社会对防灾救灾减灾工作的高度关注，为推进地震预警工作提供了强大动力。国民经济持续稳定发展，国家综合实力大幅跃升，为推进地震预警工作提供了强大物质基础。新一轮科技革命方兴未艾，新技术新方法日益成熟和广泛使用，为推进地震预警工作提供了重要科技支撑。地震预警工作正面临前所未有的难得机遇和良好环境，必须要把握机遇，乘势而上，着力提升地震预警水平。

3 发展对策建议

新时代地震预警业务现代化建设，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以新的发展理念引领发展，崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享，按照服务为宗旨、业务为核心、科技为驱动、法治为保障的总体思路，全面推进地震预警业务现代化建设。

（1）坚持理念引领，努力提高思想认识水平。习近平总书记指出，理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的，发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败。我国已转向高质量发展阶段，高质量发展就是体现新发展理念的发展，是统筹安全与发展的发展。新发展理念落地生根、变成普遍实践，关键在认识和行动。因此，要立足党和国家事业的战略全局，深刻理解新发展理念的科学内涵和精神实质，用创新发展解决动力问题，用协调发展解决不平衡问题，用绿色发展解决人与自然协调共处问题，用开放发展解决内外联动问题，用共享发展解决社会覆盖问题，全面提高践行新发展理念的能力和水平。

（2）坚持创新发展，注重先进技术成果业务应用。充分发挥创新引领发展的第一驱动力作用，联合科研院所和社会企业提升地震预警技术创新水平，加快推进北斗导航、5G 通讯、人工智能、云计算、物联网等相关技术在地震预警全链条业务中的行业应用；组织实施国家科技研发计划，开展自主可控的新型国产地震预警仪器研发攻关，着力破解传统仪器稳定性不够的“卡脖子”问题；积极利用大数据、融媒体等技术，实现对信息服务用户的广覆盖、高时效和精准化推送。

（3）坚持协调发展，加快形成全域地震预警能力。依照《中国测震站网规划（2020—2030 年）》，着力补短板强弱项，统筹规划全国地震预警业务发展布局，加强中国地震局局属省级地震局、研究所、业务中心及市县地震工作机构协调配合，增强地震预警业务发展的整体性协同性。加快推进国家地震预警工程项目建设，实施试点地区先行、重点区域跟进和全面形成能力的战略“三步走”计划，在震情紧张的川滇地区率先实现预警信息全域覆盖，持续做好一带一路、粤港澳大湾区、长江经济带等国家区域发展战略服务保障，最终形成覆盖大陆全域、近海及边境地区的地震预警能力。

（4）坚持绿色发展，促进地震安全与经济社会融合发展。绿色发展是生态文明建设的必然要求，代表了当今科技和产业变革方向，是最有前途的发展领域⑦习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编.中央文献出版社（第一版），2017：1-34.。各级地方政府和相关部门要辩证认识经济发展和地震安全的有机统一关系，认识到更高水平的地震预警服务可以更好地减轻地震灾害带来的社会经济损失，积极推动将地震预警纳入本地区重点工作。要积极推动将地震预警台站建设和观测环境保护纳入土地总体规划和城乡建设规划，统筹考虑、科学决策地震预警台站周边经济建设。推动将地震预警观测环境保护纳入国家“互联网+监管”平台，实施多部门联合执法，在严格保护中实现发展生产力。

（5）坚持开放发展，构建对外合作和行业治理体系。贯彻落实习近平总书记汶川地震十周年国际研讨会致信重要精神，广泛开展地震预警技术国际交流，为全球降低自然灾害风险、构建人类命运共同体作出积极贡献。聚焦“全灾种 大应急”新格局，建设自然灾害综合预警及应急指挥决策平台，建立多部门信息共享和联动处置机制。以开放促创新、促融合、促发展，实施政府—企业地震预警技术联合攻关，实现中国地震预警网共建共治共享。健全地震预警法律制度体系，将地震预警相关内容纳入防震减灾法和自然灾害相关法律及部门规章制修订，推动四川、河北等地区尽快出台地方政府规章，颁布地震预警信息发布和传播标准规范，实现地震预警行业治理规范化标准化。

（6）坚持共享发展，打造地震信息服务和宣教平台。更加突出人民至上，始终把人民群众生命安全放在第一位⑧习近平谈治国理政（第一卷）.外文出版社（第一版），2014：1-195.，扩大地震预警信息开放与社会共享，提升服务供给质量。拓展信息发布手段，建设地震预警信息发布平台，充分利用广电网络和新媒体，实现地震预警信息“进村入户”，有效解决为民服务“最后一公里”问题。打造地震预警科普宣传矩阵，广泛宣传地震预警基本原理和科学避险措施，引导公众正确认识地震预警作用和局限性，更好地发挥地震预警减灾实效。

“人类对自然规律的认识没有止境，防灾减灾是人类生存发展的永恒课题”⑨习近平向汶川地震十周年国际研讨会暨第四届大陆地震国际研讨会致信.人民日报，2018 年5 月13 日01 版.。全体地震工作者应以时不我待、只争朝夕的态度，以改革创新、锐意进取的精神，以真抓实干、担当作为的作风，全面贯彻十九届五中全会精神和新发展理念，持之以恒提升地震预警业务现代化水平，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的地震安全保障。