中国国家公园体制研究进展

王 琳，郑国全

(浙江农林大学风景园林与建筑学院、旅游与健康学院，浙江 杭州 311300)

经过改革开放以来40多年的建设发展，我国实现了经济发展水平的快速增长，随之也产生了日益严峻的环境问题，为了实现经济的可持续发展，生态文明建设被提到了前所未有的高度。“十八大”报告提出“五位一体”总体布局，并把建立国家公园体制作为生态文明建设的重要举措。2013年至今，我国陆续出台了与国家公园相关的政策与方案[1-2]。

国家公园起源于19世纪美国保护西部优美的自然景观的设想[3]。1872年以来，国家公园运动逐渐发展到世界上100多个国家和地区，世界自然保护联盟(IUCN)将“国家公园”归为“保护地体系”的一类。一百多年来的世界国家公园运动发展，使其在思想认识、技术方法等方面都有了很大的进展[4-6]。1956年我国设立了第1个自然保护区，随后逐渐形成以自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等保护区为主的自然保护地体系[7-8]。当前我国自然保护地面临着多头管理、交叉重叠和破碎化等问题，重要的生态系统和景观资源没有得到系统的保护[9]，在这种现状下，建立一套适应我国国情的国家公园体制是亟待解决的问题。近年来研究我国国家公园的文献和书籍数量快速增长，一方面集中于国外国家公园建设管理的具体举措[10]，另一方面围绕我国国家公园建设的目的和意义、国家公园体制建设[11]、国家公园的管理[12]、立法[13]、社区参与机制[14]、资金保障措施[15]等，为我国国家公园体制的建设奠定了理论基础。

1 文献研究概况

截至2020年5月，笔者以“国家公园”为关键词在中国知网上共检索到5446篇文章，其中期刊类文献3550篇，硕士论文290篇，博士论文11篇，国内、国际会议文献143篇。从文献发布数量的年度趋势来看，在1998年前文献数量较少且基本没有变化；在1998—2010年期间，文献数量缓慢上升，到2010年相关中文文献达到257篇；2010年之后，文献数量快速上升，截至2019年中文文献数量达到了611篇(图1)。

图1 国家公园研究文献发布数量的年度趋势

在检索的5446篇文献中，出现频率较高的关键词有“国家公园”、“风景园林”、“自然保护区”、“风景名胜区”、“美国”、“生态旅游”、“自然保护地”、“可持续发展”、“管理”、“保护地”；从研究机构来看，排名前10的依次为北京林业大学、北京大学、清华大学、国家林业局昆明勘察设计院、福建农林大学、中南林业科技大学、同济大学、南京林业大学、国务院发展研究中心、中国科学院地理科学与资源研究所；从研究作者来看，发表论文最多的作者依次是杨锐、唐芳林、王梦君、苏杨、张玉钧、林钟生、孙鸿雁、吴承照、王献溥、李俊生。

图2 国家公园体制研究关键词共现网络

在中国知网(CNKI)数据库以“国家公园体制”为关键词共检索出469篇中文文献，用Cite Space软件进行计量可视化分析，得出关键词共现网络(图2)。由图2可以看出，国家公园体制研究内容主要包括对相关政策方案的解读、国家公园的建设管理、三江源等国家公园体制试点区和利益相关者等。从国家公园体制研究主题路径图(图3)中可以看出，在2013年十八届三中全会提出建立国家公园体制后，相关文献数量迅速增多，研究方向由起初的对国家公园功能定位等概念的确定逐渐演变为分级管理、原住民权益等更加具体的研究内容，研究方向趋于多样性。

图3 2010—2020年国家公园体制研究主题路径图

2 国家公园的概念及特征

2.1 国家公园的概念

美国对国家公园的定义主要强调国家公园作为“公共财产”而被保护[16]。澳大利亚是世界上第2个建立国家公园的国家，其对国家公园的定义主要是指被保护的、景观未被破坏的、拥有大量多样化的本土物种的大面积陆地区域。日本作为第1个建立国家公园的亚洲国家，其自然公园法对国家公园的定义为风景优美的区域和重要的生态系统[17]。2013年世界自然保护联盟(IUCN)新修订的《保护区管理类别指南》对国家公园的定义主要指大尺度的生态系统及其文化、科普、娱乐功能[18]。从各个国家和IUCN对国家公园的定义来看，虽然表述不一，但都蕴含着保护并合理利用自然文化资源的可持续发展理念，核心之一在于科学的生态观[19]。

我国在提出建立国家公园体制后，对国家公园的定义也出现了很多探讨。针对一些人士简单地将国家公园理解为“公园”，并误认为是开展大众旅游的场所，有学者明确了我国国家公园的内涵与目的，将其划归为自然保护和生态范畴而不是经济建设与文化建设的范畴[20]。

2.2 国家公园的特征

从国家公园的发展历程和概念可以看出，国家公园建立的初衷是为了保护自然环境，供国民欣赏自然风光、接受自然科学教育以及为后代保留一份自然资源遗产。许多学者对国家公园的特性有一定的研究，尽管内容不尽相同，但主要还是围绕其自然保护的基本属性。

陈耀华等[21]提出国家公园的三大根本特性是公益性、国家主导性和科学性。我国在建设国家公园体制出台的相关方案中提及对国家公园实行“最严格的保护”，相比较于美国建立国家公园的目标是将保护和利用并列为第一，我国把生态保护作为建设国家公园最重要的目的，但需要注意的是不能将生态保护作为唯一的目标而极端化，在注重生态保护的同时也要充分发挥其教育、科普、休闲等其它功能[22]。

3 中国国家公园体制的研究内容

3.1 国家公园的管理体制

2019年6月颁布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》对我国自然保护地的管理体制也给出了指导意见，包括统一管理、分级行使管理职责、合理调整自然保护地范围并勘界立标、推进自然资源确权登记和实行自然保护地差别化管控。

对比中美国家公园管理体制可以看到，美国国家公园经历一百多年的发展，最终形成了三级垂直领导管理体系，其国家公园管理局相对独立并自成体系，但因其非营利性质等原因现已造成了几十亿美元的资金缺口。基于我国国情，国家公园管理体制要解决多头管理的问题，需要厘清国家公园管理机构的权力和责任，实现国家公园的权、责、利的统一[23]。我国国家公园管理体制建设的难点，主要包括现有管理体制框架未明确管理单位细节、围绕5方面“权”制度设计、如何借鉴国外经验选择合适的国家公园体制等[24]。具体到国家公园管理局内部设置方案，有学者依照依法设置、职能优先、完整统一、责权一致和精简高效的原则，建议设立规划设计、科研检测、科教游憩等部门承担国家公园的各项工作[25]。还有学者探究了国家公园机构建设的制度逻辑和模式选择，基于“善治”理论和“管理有效性”理论，总结出“科层集权模式”、“扁平分权模式”、“协同均权模式”这3个典型模式[26]。

3.2 国家公园的规划体系

构建合理的规划体系是中国国家公园体制建设的重要组成部分。我国自然保护地的规划起始于风景名胜区规划体系的构建，随后自然保护区等各类保护地规划体系由各管理部门编制完成，但仍存在规划体系不够健全、相关法律法规缺失、规划层次单一等问题[27]。建设国家公园体制，需要汲取过去保护地规划的经验与教训，建立一套符合我国国情的中国特色国家公园规划体系，同时也要借鉴国外国家公园规划体系建设的相关经验。美国国家公园规划从注重旅游设施建设的单一物质形态规划阶段转变为现行的包含4个层次的规划决策体系[28]。加拿大、澳大利亚、新西兰等多个早期建立国家公园的国家也经历了类似的过程，同时通过管理来促使规划的实施是其共同特征。

国内学者在规划体系的构建方面也做出了很多探索。在总结国内外经验的基础上，有学者提出了2个序列的规划体系框架，包括国家宏观层面和实体国家公园层面，共有4个层级[29]。还有学者也提出了类似的规划层次设定[27]，其共同点是都包括多个层次，从总体规划到具体的年度规划，规划年限逐渐缩短，并强调资源管理是规划的核心任务。除了规划体系的设想，还有对国家公园规划设计单位设定、规划事权划分、公众参与机制等方面提出相关建议[30]。

3.3 国家公园的设立标准

在美国，要进入国家公园系统的区域需要符合4个基本条件：国家重要性、适宜性、可行性、美国国家公园管理局的不可替代性[31-32]。加拿大国家公园的确认政策是先将人类干扰较少的区域设立为“自然地理区域”，从中选出符合条件的区域作为国家公园，主要考虑的条件为：是否在野生动植物、地质、植被、地形方面具有国家代表性和人类影响是否最小[33]。日本国家公园的设立标准是选择面积最大、景色最优美、生态系统完整的区域作为国家公园[34]。为了在国际上对于国家公园的设立标准能够达成共识，1974年IUCN对国家公园的准入标准进行统一确认，确认了4条标准[35]。

台湾地区在1972年公布了“国家公园法”，其选定国家公园的标准主要有：一是具有特殊的景观、地貌及野生动植物资源，能够代表台湾的自然遗产；二是具有重要的历史文化遗迹，能够培养民众的情操；三是能够提供游憩观赏的机会，具有特异的风景、娱乐资源，交通便捷。1996年起，云南省开始对国家公园建设进行探索研究，发布的《国家公园基本条件》确定了国家公园的设立标准。该标准从资源条件、适宜性条件、可行性条件3个方面为我国指定国家层面的国家公园设立标准提供了参考和经验，但也存在内容不完善、标准粗放等问题。

早期，有学者总结国外的国家公园设置标准后对国内相关保护地如自然保护区、风景名胜区、森林公园和湿地公园评价标准的指标进行总结和分析，提出了中国国家公园设置标准评价指标体系[36]。在提出建立国家公园体制之后，一些学者结合中国特点提出了国家公园设立标准的框架，即国家代表性、原真性、完整性、适宜性[37]。在国家公园试点方案实施后，有学者从IUCN设立的国家公园准入标准入手，概括为面积、资源级别、人类足迹指数、功能全面性4个方面建立指标体系，对9个国家公园体制试点区进行综合评价，按得分高低对试点区排序并对试点区的问题和不足之处给出了建议[38]。在中国国家公园潜在区域识别研究过程中还有学者提出了建立国家公园的一些指标，包括自然生态系统的完整性和重要性、生物多样性的丰富性和独特性、原真性、自然景观和文化遗产等方面综合考虑是否适合建立国家公园[39]。

4 国家公园体制试点区存在的问题

自2015年《建立国家公园体制试点方案》实施以来，各个国家公园试点经历了一段时期的探索，在总结了一些成功经验的同时也发现仍然存在的问题，因此评估当前体制试点的进展，分析面临的问题，能为未来国家公园的建设提供支撑(表1)[40]。

表1 国家公园体制试点概况

在试点区的现状分析方面，对试点方案中的功能定位、管理机构、土地权属、资金体制进行初步分析。结果表明：在功能定位方面，各试点区分区利用强度差异大，体现在传统利用区和游憩利用区的面积比例差异大；在管理机构方面，各试点均形成了由省级人民政府垂直管理的国家公园试点区管理局，人员编制基本维持原有规模，但缺乏国家层面的顶层设计；在土地权属方面，重点是对集体土地的管理，各个试点区的集体土地占比呈梯度分布并且在集体林地补偿、流转形式和费用差异大；在资金机制方面，试点区资金来源不明确，公益性保障不清晰[41]。

试点区取得的成绩：各个试点在对国家公园的定位、建设模式、改革方向等方面凝聚了共识，保护地得到整合，多头管理现象得到一定改善；国家公园立法工作开始启动，通过制定一批管理制度积累了管理经验，因地制宜地探索集体土地的不同用途管制方式，在社区发展机制方面也取得一些成果。

存在的挑战与困难：部分试点的主动性和创新性不足，现行法律法规对国家公园体制建设存在制约，自然资源统一确权进展缓慢，未建立有效的跨区域管理机制，未形成多元化资金投入机制等问题[42]。

国家公园体制试点实施的建设难点体现在土地权属关系和全民公益性的体现，技术难点包括国家公园遴选标准、区划方法、资金机制设计等[43]。试点应解决的关键问题包括要更注重生态系统的保护、加强科研和公众教育、统筹周边社区协调发展、提升机构与组织效率等[44]。国家公园体制试点建设路径包括突出生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营管理、促进社区发展，推进机制为部门协调机制、规划引领机制、资金保障机制、公众参与机制等[45]。

5 总结与展望

5.1 研究总结

通过查阅分析国内外学者的众多文献可以看出，近年来，特别是2010年以后，研究国家公园的文献数量相比之前迅速增长，成为各个学科的研究热点。研究前期集中于对国外的国家公园建设经验的借鉴，并以研究美国国家公园为主，对其发展历程、管理及规划方面的经验介绍；其次是研究包括英国、法国等欧洲国家的国家公园；对于亚洲国家研究相对较少。提出设立国家公园体制后，研究逐渐由对国外国家公园建设经验的解读与引入转向结合我国实际建立合适的国家公园体制，进而改革现有自然保护地存在的弊端，并从各个角度开始对国家公园的构建做出相关研究，研究热点包括对我国国家公园内涵的理解与认知、国家公园管理体制的构建、功能分区、游憩教育、社区参与模式以及体制试点区的进展等方面。

5.2 研究展望

一是加强理论研究。首先，建立国家公园体制的目的之一是以国家公园为契机改革我国自然保护地体系，因此在研究国家公园的同时也应对我国的自然保护地体系重新梳理，构建更加系统有效的自然保护地体系。其次，现有研究虽然有多个角度，但多数研究仅停留在表层，研究深度还不够，在国家公园立法、制度建设、空间布局、规划设计、运行管理、科研检测等方面有待深入研究。最后，现阶段我国仍属于发展中国家，基于人口稠密、地域广阔等国情，不能照搬其他国家的模式和做法，需要摸索出一条中国特色的国家公园体制，特别是在解决当地社区的发展与生态保护的冲突方面，需要协调平衡好各方的利益。

二是创新研究方法。当前多数文献的研究方法都以定性研究为主，科学定量研究相对缺乏。对未来的国家公园研究，建议运用合适的技术与方法，更加深入科学地研究相关现象的发展机制及原理。可以采用现代研究技术，如利用3S技术进行生态监测，研究环境承载能力，以及利用大数据技术，对观光游客的流量动向进行监测管理，能够更加准确地预测游客动向。对于研究人员方面，现有研究机构和研究人员虽然不断增多，但不同机构和学科之间的交流合作较少。国家公园的建设是一个复杂的工程，需要多个专业学科，不同领域的研究人员相互交流合作，建议建设多学科交流平台，共同推进国家公园建设和自然保护地体系构建。

三是深化研究内容。当前文献关于国家公园的设立标准和评价体系研究相对较少，建设国家公园，首先应确立哪些区域能够满足设立标准，所以选择合适的评价国家公园的指标，在全国范围内筛选出合适的区域作为建设国家公园的备选地，建设合适的设立程序十分重要。另外，研究多集中于政府层面解决国家公园如何建设管理等问题，建议从游客的角度出发研究游客的游憩和科教需求，更好地实现国家公园观赏及科普功能，发挥其公益性。