依托上海大都市圈重构苏南产业新布局

李程骅 房冠辛

我国开启建设社会主义现代化国家建设新征程，长三角一体化发展的国家战略深度推进。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》强调：发挥上海龙头带动作用，苏浙皖各扬所长，加强跨区域协调互动，提升都市圈一体化水平，推动城乡融合发展，构建区域联动协作、城乡融合发展、优势充分发挥的协调发展新格局。在贯彻《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》实施方案中，上海着力推进上海大都市圈的协同发展，即围绕上海和江苏的苏州、无锡、常州、南通和浙江的宁波、嘉兴、舟山、湖州的“1+8”区域范围内构建开放协调的发展空间格局，并将在自身的行政空间内做实上海大都市圈的核心層。“十四五”期间，全力推进的“五大新城”功能升级和“虹桥国际开放枢纽”等新战略，在为上海大都市圈增能扩容的同时，也将对苏州、无锡等苏南及近沪地区的一体化空间发展格局和产业链、产业基地的布局产生长远影响。江苏践行长三角一体化发展国家战略的总体要求，在全方位服务上海、对接上海的行动中，高质量推进长三角区域一体化发展，是“十四五”发展的重要任务，是践行“争当表率 、争做示范、走在前列”的应有担当。系统研判这种影响、并做好对接工作，当是江苏在长三角一化进程中“集中精力办好自己的事”的前提与基础。

江苏新命题：长三角核心区空间格局深度重塑

国家“十四五”规划纲要明确提出，要分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局，强调要“完善郊区新城功能”。 深入推进长三角一体化，构筑大上海都市圈空间格局，是上海强化龙头带动作用的应有之义。

其一，上海“十四五”着力打造郊区新城，在自身的行政空间内做实上海大都市圈的核心层。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》明确提出，要着重 “新城发力”，打造嘉定、松江、青浦、奉贤和南汇等五个新城，将其建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市。即建设“嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等新城……按照大城市的标准强化综合服务功能……举全市之力推动新城发展，全面承接全球城市核心功能”。

值得注意的是，本轮上海对“五大新城”的规划具有很强的“功能集聚”指向，对“郊区新城”的规划定位从单一的卫星副城转变成为具有内外联动能力的区域核心，这既是上海中心区“纾解压力”的有效之举，也是上海都市圈“扩容增能”的必然选择。在此过程之中，上海“郊区新城”必然会经历“集聚—辐射”的发展演变过程，从而以上海副中心以及都市圈综合性节点城市的新样态，联动近沪城市，共同筑牢上海都市圈的核心空间结构。

其二，“大虹桥枢纽战略”的“彩虹桥”效应，将加速苏锡常板块的功能分化。在国务院批复的《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》中，明确了其“大交通、大会展、大商务”的战略定位，着力培育国际会展、高端服务、总部经济等特色功能，建设主体也从上海一家变成长三角三省一市共建。虹桥枢纽不仅是上海贯彻“双循环”战略布局的“转换口”，更成为驱动长三角区域一体化建设的“增长极”、联动沪苏浙皖四省市的“彩虹桥”。

而在虹桥枢纽“一核两带”的功能布局之中，位于中心位置的虹桥商务区是其“动力核”，“两带”则构成未来拓展的发展腹地，其中北向拓展带就包括虹桥—长宁—嘉定—昆山—太仓—相城—苏州工业园区，重点定位于打造中央商务协作区、国际贸易协同发展区、综合交通枢纽功能拓展区。苏南地区如何把握新机遇、应对新挑战，以自身的特色功能与优势搭上“顺风车”，嵌入这个巨型化的体系实现借力发展，已成为共同的议题。

其三，苏沪同城化升级，“功能性集群”成为“同构互融”新场景。从本轮上海“十四五”的相关战略规划可以看出，都市圈已经成为长三角一体化的核心审视视角，而“苏沪同城化”成为上海大都市圈作为一个“功能集群”进行扩张和建构的必然过程。2019年的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》就明确提出，要“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈”。由此可见，“上海大都市圈”在空间范围上是包含了沪苏（“苏”主要指苏州、无锡、常州和南通）城市群。对于江苏来说，“苏沪同城化”升级无疑会强化产业结构层面的“同构互融”。目前苏州市政府已经全面开展与中国商飞公司的框架合作，各区（市）正将自身制造业优势和航空产业链整合，建立高层会商机制和工作对接机制。由此带来的在对接上海产业功能转移方面，“苏南板块”会出现明显的梯队分化，必须及早考虑苏南产业布局的高质量协同升级问题。

难点再锚定：江苏产业链战略布局面临新挑战

立足长三角一体化的发展新格局，上海“十四五”一系列空间规划调整将会对江苏的产业空间规划，尤其是苏南及沿江地区区域性产业链的战略布局与提档升级带来新的挑战。长三角一体化核心区城市空间与产业空间重构，上海大都市圈内要素流动“反向吸引”不可避免，“邻沪产业落差带”的出现，将使苏南地区的产业转移承接面临“滞流”困境。

随着上海大力推进“郊区新城”发展，其在落地过程中会转换成为产业要素与资源的“蓄水池”和“政策洼地”，从而形成“凹字型”的区域产业转移格局。相关规划对嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇五个新城提出了“产城融合、功能完备、生态宜居、交通便利”的要求，着力实现从“边界门户”到“区域核心”的转变。由此，产业要素的“集约化”成为先决条件。大量承接上海外溢的产业项目、资金与技术成为必然，而对周边近沪城市各种产业要素的“反向吸引”也成为一种新的发展选择。比如松江就通过自主打造G60科创走廊，从“松江制造”走向“松江创造”，把区位优势发挥得淋漓尽致，加快产城融合，积蓄了独立发展动能，已经率先走向具有较大辐射能力的完整区域中心。

根据现代都市圈空间结构运行的规律，此举将对长三角一体化核心区带来格局重构。上海“郊区新城”有可能在发展初期利用自身的区位优势、政策优势、交通优势等铸造一个“高低坝”，从而形成一个“邻沪产业落差带”，江苏尤其是苏锡常通等区域的产业承接面临挑战。甚至原本作为第一圈层的昆山、太仓、吴江、园区等，也会由此失去“紧密层”的区位优势。

就江苏高质量推进省域一体化战略、进一步发挥苏南地区的产业升级与创新驱动的“头部”效应的战略层面考量，“苏锡常”城市空间与产业空间出现分离趋势，会对整体的“一中心”“一基地”布局造成影响。上海“十四五”规划明确提出，“近沪城市”将与“五个新城”和中心城区一道，共同完善上海都市圈空间结构。同时，为了切实落实虹桥枢纽的三大核心功能定位，《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》重点明确了“三个一批”，包括一批高含金量政策措施、一批高水平功能平台和一批高能级重大项目，初步梳理共102项。这无疑极大地提升了虹桥枢纽建设的“政策含金量”，也使得处在“一核两带”空间布局中的城市节点具有了较为明显的“先发优势”（部分政策参见下表）。

由此可以看出，以往蘇锡常通整体对接上海的“均质化”产业布局将会被打破，苏州作为“邻沪城市”的“排头兵”将会深度嵌入大上海都市圈，从而形成“第一梯队”，并在产业定位、资源配套、政策扶持、交通对接等多个方面形成“增量优势”。由此，江苏未来的产业链布局要从“行政导向”走向“功能导向”，从“板块导向”走向“条带导向”，以便充分发挥苏州的“桥头堡”效应，把“十四五”着力打造沪宁产业创新带，与南沿江、环太湖地区的发展进行有效联动，加快形成新的带状板块，不断提升苏南板块在长三角核心区的能级效应和不可替代的区位优势。

集成嵌入：展现“一体化”发展的“江苏作为”

进入“十四五”，把握新机遇、应对新挑战，江苏要进一步提升站位，以集成化优势，高位嵌入长三角核心区的建设，展现深度一体化融合发展的担当与作为，为打造现代化强国，建设具有鲜明特色的省域范例，提供重要支撑。

一是在全面践行新发展理念的行动中强化政策协同。江苏作为长三角区域的“大块头”和重要腹地，要强化主动服务上海、融入上海的意识与行动。上海“郊区新城”建设发力，从短期来看固然会对江苏的产业发展形成冲击和挑战，但从长远来看，是上海强化“卓越的全球城市”定位的战略选择。本轮上海“十四五”的相关规划以强化全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和对外开放枢纽门户功能为核心导向，是从长三角世界级城市群建设和国家战略使命出发的，体现的是更大格局与担当。特别是“大虹桥”定位于长三角世界级城市群的中央商务区和极中极，具有国际和国内双循环的战略链接作用，其能级是国家级和国际级的，无论是上海的新城，还是江苏的近沪城市，都要主动与其对接，在接受带动辐射过程中提升能级。基于此，苏南及沿江地区，要进一步认清跨界的上海大都市圈“交叉重叠”的新特征，从“一盘棋”的高度促进区域联动发展，注重通过顶层设计与规划引领，提高政策协同，更加积极主动地服务和支持上海发挥产业创新龙头作用，促进上海科技、金融等资源优势与苏南地区实体经济嫁接融合。围绕产业基础高级化和产业链现代化，推进与上海的产业链对接，促进产业发展布局从“行政导向”走向“功能导向”，有条件的产业园区可先行在邻沪地区布局服务上海的配套功能拓展区，加快提升全要素生产率，促进市场要素在大都市圈范围内实现优化配置。

二是在省域资源“大整合”中强化对上海都市圈建设的“整体介入”。目前苏南乃至江苏地区的整体产业统筹力度稍显不足，例如在基础交通设施层面，不论是跨江通道数量还是城际轨道建设等均有待提升，同时江苏省域内的产业转移承接依然停留在地级市层面。基于此，江苏应着力推进“大后方整合”，以省内交通基础设施统筹为重点，加快提升“跨江交通密度”。同时，在省域范围内围绕优势产业打造若干“区域规模化产业集群”，实现省域板块的协同互补，以此形成“大制造”和“高价值”的“江苏品牌”，从而能够以“省域一体化”来应对苏沪同城化带来的挑战。

三是在突出“节点赋能”中强化临沪新城的核心竞争优势。“十四五”的江苏，对接“大虹桥”，将重点打造“环太湖世界级生态湖区和创新湖区、环淀山湖绿色发展协同区”，推进虹桥—昆山—相城、嘉定—昆山—太仓的沪苏毗邻区域协同发展。这就决定了必须加快对昆山、花桥、太仓、吴江、汾湖等新城、开发区、示范区等进行“节点赋能”。而随着上海对“郊区新城”定位的提升以及“三大任务一大平台”的深化，其各个新城所承担的角色任务将更加重要，并且均具有区域辐射带动功能。江苏只有加快提升邻沪相关节点的“城市能级”，才能在大虹桥“一体两翼”发展格局以及世界级创新区建设的整体布局之中把握主动权，比如促进长三角绿色生态示范区的吴江直接融入大虹桥之“体”，推进相城、昆山以及太仓与虹桥枢纽的功能化联动。因此，建议通过政策清单、土地清单、税负清单、人才清单等“清单工作法”，为相关节点枢纽进行“越级赋能”。尤其要注重用好江苏自贸区苏州片区、联动创新区等平台，申请国家层面的政策试点落地，以改革红利、政策红利提升发展动力，以此降低在大都市圈空间体系中的“水位差”，持续强化已经形成的核心竞争优势。

四是把握“时间窗口”提升苏南县域规划建设与“合作治理”水平。着力提升苏南的县域区域治理现代化水平，更好对接上海大都市圈的公共服务能级。目前上海五大新城只有松江新城达到了Ⅱ型大城市的标准，嘉定、青浦、奉贤、临港都只达到中等城市的标准，与昆山、张家港、太仓、常熟、吴江等存在等级代差。因此，应抓住这一宝贵的窗口机会，以定位为先导、以规划为框架、以治理为特色，不断提高江苏邻沪城市的综合治理能力。建议相关城市在常规规划之外出台专项的“对接规划”，全面梳理上海郊区新城的发展现状、载体分布、存在短板、引培意向，形成核心功能强化和非核心功能疏解清单，主动通过干部交流、专场介绍等形式，以“合作治理”强化与上海的对接。建议在邻沪区域全面实施不受行政区划和户籍身份限制的公共服务政策，推进基本公共服务衔接共享，共建基本养老公共服务体系。以此倒逼自身制度创新与治理创新，推动苏南与上海大都市圈的空间治理协同。

五是以人才政策与宜居环境构建邻沪区域的“反磁力中心”。把握上海大都市圈创业就业的便利化、通勤化的大趋势，在有好风景的地方打造新经济人才的聚集地。充分利用江苏邻沪区域在居住成本、生活成本方面的高性价比，联动科教平台与创新载体，形成复合型企业人才的集聚效应，打造“人才蓄水池”。同时借助苏南地区充满活力的市场创新资源，强化“人才—产业”对接链条。围绕特定产业链形成“大平台—大团队—大项目—大成果”的连续建设机制。在江苏重点发展的产业方向，成建制引进科研人才团队，依托省内一流科研基地、实验中心、大科学装置等重大科学设施，在省级层面赋予税负、科研经费管理等一系列政策便利，打造高能级、多层次、灵活性的“人才—产业”发展综合载体。在人才引进层面要投入“真金白银”，尤其要注重资金投入的“头部效应”与“高峰建设”。建议大幅提高省“双创计划”资助额度，贯彻落实“一事一议、上不封顶”的人才政策，并配套专项使用资金。同时在教育、医疗等生活服务功能上下功夫，引进名校资源，建立从幼儿园到小学、中学的名校体系，真正将江苏的重点邻沪城市打造为宜业宜居宜学的“反磁力中心”。

〔本文系江苏省社科联2021年度重大应用研究课题“江苏践行‘争当表率、争做示范、走在前列重大使命的内涵、思路和对策研究”成果之一〕

（李程骅： 《群众》杂志副总编辑，南京大学社会学院博士生导师、兼职教授;房冠辛：中共江苏省委党校副教授、博士）