县级国土空间总体规划编制措施

马顺明

1.青海省地质测绘地理信息院，青海 西宁 810012

2.青海省高原测绘地理信息新技术重点实验室，青海 西宁 810012

结合《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的相关要求，我国对国土空间规划各项工作进行了全年部署，并就涉及的编制、审批、实施和监督等四个重要环节进行了相关的梳理，并在此基础上，形成了“三级五类”规划体系，将县级国土空间总体规划置于重要的地位。目前，全国上下都在加快县级国土空间总体规划编制工作，相关人员也不断在实践和探索中总结和探索编制新技术，期望为国土空间规划工作夯实基础。

1 县级国土空间规划的编制现状

以往的土地利用规划、城乡规划及主体功能区的规划，都对我国国土空间的使用和发展起到了很好的促进作用，并对各类空间资源进行了有效的利用，但是也带来了实际工作中难以解决的问题。土地空间规划一直以来都依托国家相关部门的体制，并形成了多种效果的管控手段，在后续的监督和管理工作中也依靠相关的资源信息平台，坚守相关规划和管理红线。但是在实际的管理中仍然会存在不足，如土地规划和管理内容相对单一、缺乏有效的技术支持规划战略的推进等，这也导致县级国土空间规划存在着不合理性。同时，在国规划的过程中，“重编制、轻落实，重技术、轻制度”的现象严重，这也暴露出国土空间规划还存在着较大的不足，为有效解决县级国土空间总体规划的矛盾，就需要将规划和管理有效衔接和协同，进而坚持多规合一，从国家治理层面推动县级国土空间规划工作的进程[1]。

2 县级国土总体规划编制措施

2.1 坚定县级国土空间规划的编制目标

国土空间规划作为一项全新的规划内容，现阶段尚未有与之相配套的技术规划和标准，但是结合以往规划过程中的经验，仍有可参考的资料，针对县级国土空间规划编制，首先需要明确其具体内容和预期成果，相关部门需要进行有针对性的规划和研究。2015年，国务院在《生态文明体制改革总体方案》中提出，要始终将空间的结构优化作为新时期的主要内容，并保证在全国范围内能够统一和衔接，并着力解决空间规划冲突问题和部门职责交叉问题[2]。因此，开展县级国土空间规划工作时，要落实国家的相关要求，并按照技术规范和标准，在编制过程中要针对各个县级的国土空间资源特点，有针对性地指导国土空间资源的保护和开发工作。

2.2 合理转变以往发展即扩展的旧模式

改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，城镇规模不断扩展，这也导致农村人口不断涌入城市，并且城市的建设规模也在不断扩大。在这种背景下，原有的城市空间规划模式难以满足现阶段城市人口的不断剧增。国土空间规划编制已经成为新时期重要的内容，但是在这个过程中还需对存量空间进行深入研究和规划，进而将存量空间与城市的发展互促互进，促使县级国土空间规划编制工作能够顺利进行，这就需要相关运营管理部门将城市发展转变为对城市规模的扩展，辩证看待县级国土空间规划编制工作的内涵，既要关注城市发展，又要因地制宜，考虑城市在空间上面的扩展。

2.3 明确县级国土空间规划的工作重点

任何国土资源规划编制工作的思路都需遵循“先布棋盘，后落棋子”的原则，即县级国土空间规划在总体层面应覆盖整个县级范围的“双评价”、县级土地空间开发保护战略与布局、县级自然资源建设用地分配等，并在综合统筹的基础上，加强对土地空间规划的布局。县级国土空间规划应起到对地方性国土空间规划进行结构引导和指标统筹的作用，并在具体实施和编制工作中始终落实上级领导的企业，重点先做好对国土空间规划的总体部署、落实开发保护格局，进而为具体实施国土空间规划布局等内容提供技术和制度支撑。通过上下联动，构建城乡统筹，经济、社会及空间三者相互促进，以土地资源利用为核心的国土空间规划编制体系，为相关的工作开展夯实基础。

2.4 探索县级国土空间规划的编制方法

目前，探索全新的国土空间规划编制方法是现阶段相关部门编制工作中急需解决的难题，虽然自然资源管理部门对具体国土规划编制工作制定了明确的目标，但是在具体工作中还具有很多的未知性，也没有一个具体可以参考的案例。如何在有限的时间内保证国土空间规划编制工作的顺利开展，不会在具体工作中出现较大的偏差，就需要结合区域实际情况，对其规划工作进行现场研判，进而确定优化的方向。由于受到区域因素的影响，如人口聚集问题、国土空间资源利用情况、建设用地、水域林地等覆盖的空间等，在编制的初期，相关人员就需要确定各个资源要素之间的影响，并从开发、保护和治理三个方面出发，对县级国土空间进行优化，夯实国土空间规划编制的基础。

此外，还需要构建县级国土空间国规划布局的骨架，结合“三区三线”要求及县级生态保护的红线，由自然资源部门和生态环境部门联合进行审查，在今后的三条控制线划定中，还需要对永久基本农田进行调整，但是调整的质量和要求比较严格，布局更应集中。在切实完成三条控制线的基础上，县级国土空间规划调整的布局骨架就已经确定，不会与管理要求发生较大的偏差[3]。同时，要结合调整目标，对自然资源的利用程度进行控制，进而达到落实主要控制指标的目的。从县级国土空间规划来说，县域的主体功能和主体指标基本确定，主要的任务是将其落到实处，在具体落实过程中，会出现上级控制目标与地方发展目标不相适应的情况，这就需要对县级国土空间规划进行协调，将主要控制指标、三条控制线及国家意志等传达到地方，进而保证整个规划编制工作的可实施性。当然，在国土空间规划内容上还需要将资源保护和核心治理相结合，并始终坚持规划、保护和整治三条线路来开展国土空间规划编制工作。作为城市密集区域，应适当对空间进行优化和提升，同时还应着眼于系统性保护，对县域内的自然生态系统进行保护，重点整治农村地区、生态脆地区及城郊地区，进而形成一套配套的整治工程。

2.5 坚持两规融合的规划核心

中共中央围绕着国土空间规划开展了很多改革，特别是在2019年发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确了国土空间规划的意义和总体要求，进而为国土空间规划指明了方向。在国土空间规划改革前期，规划的重点是将土地管理和城乡规划两者结合起来，虽然在对土地实行管理的过程中其方式较为粗暴，但是其也结合了城乡规划的特点，并在国土空间规划编制过程中采取了国土政策和城乡规划技术，有效保证了土地利用总体规划和城市总体规划融合的顺利进行。依托土地利用总体规划和城市总体规划融合的管理优势，城市在对国土空间规划编制工作中还可结合各个工作层面的实际情况，探索多规融合的发展渠道，进而在编制重点、规划要素及控制手段等差异的基础上，形成乡镇统一的基础数据平台，真正实现县级城市总体规划与土地利用总体规划在实施层面上的高度融合[4]。

2.6 强化规划的空间管制作用

充分考虑县级国土空间规划的时代属性，按照城乡在新时期的转型发展要求，在对其进行规划的过程中既要考虑突出自然资源的全要素，对其全过程的保护，又要突出城乡建设过程中的高效率、高品质开发和治理，进而形成先保护后保障的空间治理格局。此外，还需要在管理的过程中完善空间管理制度，且国土空间资源开发、利用及保护等都属于国土空间规划工作中的重点内容，对于促进生态环境的保护有着十分积极的作用。同时，为了有效保护自然资源，对土地资源进行合理利用，在对县级国土空间规划编制的过程中，还应建立生态环境的保护和利用综合理念，协调处理好与生态环境相关要素关系，明确空间规划的准入和专用条件，进而在对环境进行维护和改造，对于影响国土空间规划编制的要予以严肃处理，通过多部门的协调和联合机制，实现国土空间规划编制工作的管理和控制，实现对国土空间规划的动态管理，充分保障地方生态环境的保护和利益。

3 结束语

总之，目前国土空间规划编制工作已经成为城市发展中急需解决的问题，同时，对于国土空间规划工作人员而言，这既是挑战也是机遇，如何做好县级国土空间规划工作已经成为其思考的重点。相关部门需结合目前县级国土空间规划编制工作现状，在明确其目标的基础上，对其编制方法、编制技术及管理办法等进行完善，为县级国土空间规划编制工作的顺利开展提供保障。