无人驾驶汽车道路测试的行政许可研究

2021-04-10贾硕

新型工业化 2021年12期

关键词：行政许可无人驾驶道路

贾硕

（青海民族大学法学院，青海西宁 810007）

0 引言

本文从无人驾驶汽车术语分析入手，分析我国道路测试行政许可相关法律规范，认为当前我国应当增强国家层面对无人驾驶汽车道路测试的政策指引，明确许可主体职责划分，进一步规范监管职责和测试主体的法律责任。

1 道路测试的行政许可是无人驾驶汽车法律规制的重要方面

无人驾驶汽车是指在没有人工操纵和干预下，依靠传感器、定位系统等人工智能技术实现车辆自主行驶的机动车辆。它是近年来汽车领域兴起的重要革命，将会彻底改变未来人们的出行方式。为此，美国、德国、日本等国家，包括我国，都有企业投入大量资金研究无人驾驶技术[1]。在无人驾驶的等级发展层面，根据美国汽车工程师协会对无人驾驶汽车等级的划分标准，只有L5，即完全自动可满足在任何状态下完全由自动驾驶系统对车辆操控，无需驾驶人参与，才是无人驾驶汽车最高形态。在技术发展阶段，目前处于无人驾驶汽车技术发展的关键阶段——测试阶段。无人驾驶汽车道路测试行政许可是由无人驾驶汽车企业主的申请，经相关部门依法审查通过颁发临时无人驾驶车牌的方式，依据相关法律授予或者不授予无人驾驶汽车临时车牌的行政行为。

无人驾驶进入商业化运作后，会对法律制度和体系带来一系列冲突和挑战，而其中无人驾驶汽车道路测试方面是最为激烈的。至于无人驾驶汽车造成的刑事犯罪问题、民事侵权问题、保险赔偿等重要问题是无人驾驶技术成熟后面临的法律问题，还需要充分考虑及多方平衡。目前我国针对无人驾驶道路测试的立法仅仅有交通部的规章以及一些地级市制定的规范性文件，相关法律法规还不够健全；而且无人驾驶技术的法律制定“牵一发而动全身”可能会造成多部法律之间冲突的问题。另一方面，地方制定的规范性文件效力低，对于一些重要内容不能进行有效规范。为此，通过比较分析域外无人驾驶道路测试行政许可相关的法律制度，并且立足我国道路测试行政许可实际情况，为我国的道路测试立法提供可行性建议，充分发挥法律对无人驾驶技术和产业发展的引领和助推作用。

2 我国道路测试行政许可制度评析

2.1 无人驾驶汽车道路测试的法律属性

目前，对于机动车登记的具体行政行为属性，学者还比较有争议。有的学者认为，机动车登记，是行政确认行为，是物权证明。本文认为，机动车登记是行政许可行为，因为机动车所有者为了能够在道路上行驶，必须向公安交通管理部门提出申请，符合条件的，准予或者不准予核发驾驶证的行为。而行政确认是一种要式的行政行为，当事人本来就拥有某种事实，只是需要行政机关对此种状态进行法律的认定。而行政许可是一种过程性处理，主要是根据当事人的申请，行政机关准予或不准予行政相对人从事某种行为的权利。所以，依据当事人的申请，公安交通部门核发临时无人驾驶号牌的行为是行政许可。

2.2 道路测试许可实施程序

（1）申请条件。根据《道路交通安全法》及相关条例、部门规章，我们认为道路测试许可的申请条件由两部分组成：一是出具道路测试通知书的条件。申请道路测试通知书需要具备测试主体、测试车辆、测试驾驶人三个要素；二是颁发临时行驶车号所具备的条件：a、纳机动车交通事故责任强制保险；b、满足《机动车运行安全技术条件》（GB7258）。关于机动车安全标准，地方和国家标准存在相互冲突的地方；另外，《道路测试管理规范》仅仅规定在封闭道路测试所具备的条件，而面对开放的公共道路甚至在高速公路上没有细致的规定。

（2）申请程序。根据《道路测试管理规范》的相关规定，无人驾驶汽车的测试主体只要具备上述的条件，就可以依据该规范提出申请。但是规范中的道路测试许可申请的范围比较模糊，不够具体明确。在一些地方规范性文件中，北京的范围是比较完整的。测试主体申请要经历申请材料初审、第三方机构现场审查、现场演示、专家组论证评估、联合工作小组出具审查意见（即道路测试通知书）以及申请临时行驶车号牌等程序。

（3）道路测试许可规定与现行法律法规的冲突。目前我国的公路法及相关条例都规定，机动车不得在高速公路上进行道路测试。而《道路测试管理规范》并未将高速公路排除在外，《道路测试管理规范》效力层级较低，遵从上位法优于下位法原则，在现行法律体系中，无人驾驶汽车在高速公路进行道路测试是违法行为[2]。但是，高速公路是道路测试的重要内容，能够极大地丰富无人驾驶适用的范围。另一方面，城市公共道路的路况是复杂多变，要需要很强的算法支持，而高速公路不会有行人闯红灯的行为、不走斑马线的行为等。高速公路可以很好来测试无人驾驶汽车在高速度的运转下，是否还能发出正确指令。因此道路测试范围必须要包括高速公路。

3 域外无人驾驶汽车道路测试管理制度及借鉴

3.1 域外道路测试管理制度

美国联邦为了给无人驾驶技术发展提供制度支撑，从2013年到2019年，陆续颁布了多部相关法律法规及指导性文件主要有：《关于自动驾驶汽车法规的意见》的指导性文件、《自动驾驶法案》。以上发布的针对无人驾驶相关政策，几乎每年都有更新，体现出来联邦政府对无人驾驶领域的重视[3]。目前，加州有三种道路测试行政许可：驾驶人测试、远程测试、商业部署测试。我国仅仅有驾驶人测试行政许可，并且美国已经进入商业投入准备阶段。

2014年法国向全球汽车生产企业开放道路测试申请；英国2015年发布《无人驾驶汽车发展路径：测试实践准则》，2017年德国对《德国交通法案》进行修订，颁布了本国第一部无人驾驶汽车法案明确了道路测试的合法性，日本2016年发布《自动驾驶汽车道路测试指南》等文件，日本和美国都是三种道路测试行政许可，为道路测试提供更多的可选性。

3.2 通过域外道路测试制度反思我国

第一，由于无人驾驶技术更新换代比较快，每一年都在推陈出新，相关部门加快制度更新的频率，并且立足我国的发展现状为道路测试提供制度保障。第二，增加行政许可种类。我国仅有驾驶人道路测试行政许可，而美国、日本等国家除了我国的一种，还有两种道路测试行政许可分别是：远程测试行政许可、商业部署测试行政许可。第三，设置安全标准及一般豁免。美国的《自动驾驶法案》已经明确了无人驾驶的安全标准的15项指标，无人驾驶技术作为新兴技术领域，政府要在制度提供一定的豁免，来刺激行业的快速发展。

4 我国无人驾驶汽车道路测试规范的完善建议

4.1 解决与现行法律法规的冲突

现行的《道路测试规范》与《道路交通安全法》《公路法》存在法规冲突，如《道路交通安全法》规定不能在高速公路上进行机动车道路测试，而该规范规定可以。目前现在有效的规范性法律文件效力等级较低，都是在规章以下的[4]。不能很好解决无人驾驶的法律法规的根本性冲突问题。还有针对无人驾驶汽车造成的交通肇事责任承担问题，如何缴纳“交强险“问题等。随着道路测试需求量的不断增加，亟需相关法律依据和政策支持。由全国人民代表大会常务委员会授权国务院，针对道路测试制定具体的法律法规及规范性文件；并且授权2年时间来调整相关法律法规及规范性文件；对一些无法满足机动车安全标准的车企，可以进行一般豁免，激发市场活力。

4.2 明确道路测试许可主体职责划分

由于牵涉的部门比较多，可以成立联合工作小组。小组成员有：工业和信息化主管部门、公安机关交通管理部门、交通运输主管部门、联合工作小组，每个部门主体不同，分工不同。工业和信息化部门作为主要的小组成员负责召开协调会议、制定一般豁免、选择有资质的第三方机构、定期召开专家组评审会议等。公安交通部门负责审核驾驶人资格、受理当事人临时车牌申请、处理交通事故、撤销或收回相关道路测试行政许可等。交通运输部门负责道路测试理论支持，提供数据分析和可行性报告。

4.3 建立完善的监管制度

为了防止权力的滥用，本来由公安机关交通管理部门做出撤销道路测试通知书的决定，交由联合工作小组作出决定，并且书面记载决定的日期及工作人员的签字，具体的撤销工作还是公安部门负责。同时，也要对撤销的情形进行法定的规范，做到有法可依，权由法定。可以参照《行政许可法》把撤销分为应当撤销、可以撤销、不予撤销三种。其次可以参考《行政许可法》相关规定，行政机关准许或不准许的，应该出具行政机关的印章和注明日期的书面凭证。对于相关记录，负责机关要及时公开且社会公众可以随时进行查阅，保障公民的知情权及更好地监督权力的运行[5]。