从“共建共治共享”探城市生活垃圾分类治理新格局

宋淑苇，杜丰洋

（1.同济大学马克思主义学院，上海 200092；2.浙江省长三角循环经济技术研究院，浙江 嘉兴 314001）

近年来，社会治理逐渐取代社会管理，成为我国社会建设的关键词与方法论。党的十九大报告围绕社会治理问题，明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。由此，开启了推进国家治理体系和治理能力现代化的新征程，充分彰显出新时代社会治理的核心理念。

伴随着改革开放40年的发展步伐，中国城市化进程持续推进，中国城市大规模扩张，城市发展成就有目共睹。与此同时，粗放式的城市发展道路也逐渐显现出了“不经济”“不协调”“不平衡”“不适应”“不绿色”等城市弊病，新发展阶段对城市治理提出了新要求、新挑战。2020年3月，习近平总书记在浙江考察期间，强调“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”。2020年6月，上海市十一届九次全会提出了新时代热门城市建设的总要求，即“以共建为根本动力，以共治为重要方式，以共享为最终目的，努力打造人人都有出彩机会的城市、人人都能有序参与治理的城市、人人都能享有品质生活的城市”[1]。由此，在第二百年新征程的关键节点，城市治理已然在新时代国家社会治理框架中提上了重要议程，抓住了城市治理，就把握住了国家社会治理的关键“航标”。

城市治理是为了谋求城市经济、社会、生态可持续发展而对城市中的资本、劳动力、技术等生产要素进行合理配置的过程。其中，城市生活垃圾治理作为国家治理能力现代化的中观投射，更是检验城市治理能力和治理水平的“必考题”。2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》的正式施行，不仅拉开了上海市城市生活垃圾治理的大幕，而且开启了全国强制性施行垃圾分类的先河。基于此，构建“共建共治共享”的城市生活垃圾分类格局，已是上海精细化和现代化转型发展的必然要求和必由之路。

1 文献回顾：垃圾治理对“共建共治共享”格局的理论需求

1.1 “共建共治共享”格局的内涵阐释

加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，是一项理论与实践兼备的系统工程。从内在机理上来看，以“共建”为基础、“共治”为手段、“共享”为目的的多元参与治理格局，是一个动态性、持续性的发展过程[2]。从价值依归上来看，“以人民为中心”的人民立场始终是构建共建共治共享社会治理格局的“出发点”和“落脚点”[3]。从内涵结构上来看，“共建共治共享”的社会治理格局，就要组织社会力量共同参与社会建设、社会治理，共同分享社会治理成效[4]。从逻辑层面上来看，“共建”是基础准备，“共治”是中心环节，“共享”是最终归属，三者统一于“共”[5]。从时代意蕴上来看，共建共治共享包含着“多元主体协同”“治理机制协商”“治理成果共享”的时代价值[3]。

1.2 “共建共治共享”的多维场景构建

将“共建共治共享”作为新时代社会治理的顶层设计，学界已在理论研究与实践探索中将其运用于多维场景和领域，其中乡村基层治理与城市社区治理为研究重点。一方面，在乡村基层治理的探索中，“共建共治共享”的运用凝结了多元主体参与、交互沟通、协商对话与全体共享等关键要素，勾画出了中国特色基层社会治理的核心宗旨[6]。共建共治共享格局下生成的乡村治理模式，通过充分调动村民自治组织、社会组织、企业主体的积极性，达成了政府治理、村民自治与社会调节之间的良性互动效应[7]。另一方面，全民共建共治共享的城市治理格局作为应对我国特大型城市发展“碎片化”困境的一把“金钥匙”，旨在通过重新梳理、整合治理体系各要素，捋顺社会治理过程，来优化社会治理整体结构[8]。社区作为城市治理的阵地，应该在共建共治共享格局中实现社区治理精细化向精准化的转型，创新多元合作共治的精准化格局[9]。

1.3 城市生活垃圾分类治理

我国城市生活垃圾的发展过程经历了粗放到精细、后端到前端、单一到综合的过程，治理的模式也由政府全权管理逐步转化为各利益相关方共同参与的局面。从历史阶段的角度来看，主要经历了垃圾分类初探（1978—1995年）、垃圾分类深化（1995—2006年）、垃圾分类推广（2007—2014年）和生活垃圾分类实施（2014—）4 个阶段。在我国垃圾分类治理的链条中，存在着物质流向断裂、价值流向缺失、信息流向阻塞等问题，呈现出垃圾分类意愿和行动不一致、顶层设计与实践落地不衔接等现状。所以，政府相关部门需改进公共服务的供给方式，以自下而上的理念补足管理体系中的弱点，形成政府、企业、民众和NGO 等利益相关主体联动的协同机制[10]。

综上所述，现有文献主要聚焦于“共建共治共享”理念的理论阐释及其在乡村基层治理与城市社区治理当中的现实应用。然而如何将“共建共治共享”格局与城市生活垃圾治理相融合，以城市生活垃圾治理为切入口，构建新时代城市治理现代化新格局，仍是学界研究存在的缺口，亟待建立起基于“共建共治共享”的城市生活垃圾现代化治理制度体系，在城市生活垃圾治理中充分体现“人民城市人民建，人民城市为人民”。

2 垃圾围城：垃圾治理对“共建共治共享”格局的现实需求

当前，上海生活垃圾量与处置能力不足的矛盾日益突出，“垃圾围城”的困境对上海市垃圾管理形成了巨大挑战，全面实施生活垃圾全程分类对于上海这样的超大型城市刻不容缓。然而，现阶段该体系仍不完善，各环节仍不畅通，各主体互动仍不协调，导致前端分类实效不佳、中端分拣环节未做到精细化、末端处置市场发育不健全等现实问题。基于此，必须重新审视垃圾治理中的3 个关键性事实，即“人人都是垃圾的产生者”、“人人都是垃圾的受害者”、“人人都是垃圾的处理者”，明确在城市生活垃圾治理中“人人有责、人人尽责、人人享有”的基本原则。

2.1 人人都是垃圾的产生者

一般来讲，城市垃圾的产量主要取决于人口、消费、生产和政策等因素。其中，消费、生产和政策不仅取决于人，而且还反作用于人口数量、结构。由此，针对垃圾产生的“罪魁祸首”，都强烈地指向了“人”。城市生活垃圾产生量与城市人口数量呈线性正比关系，若人口增长，那么垃圾产生量也随之增长。同时，居民生活水平与生活垃圾产生量之间也存在着正向关联。研究数据显示，发达国家和地区的人均生活垃圾产生量基本分布在400～800 kg/a，而发展中国家的人均产生量一般不超过200 kg/a。除此之外，随着居民消费结构的改变，城市生活垃圾的产量和成分也会随之发生变化。比如：商品经济的发展衍生了一次性产品的滥用；互联网新业态的发展催生了外卖、快递等包装废弃物规模激增的问题。种种事实都证明了垃圾无限产生的根源，“人人”难辞其咎。

2.2 人人都是垃圾的受害者

生活垃圾产生、运输、处置利用的全过程，都与居民的健康福祉有着广泛而紧密的联系。一方面，由于垃圾中含有各种有害物质，过度排放或处置不当会直接污染土壤、水体和空气。比如：当前最为热议的海洋塑料污染问题，研究数据显示，全球海洋中至少有5.25 万亿个塑料碎片。这些碎片极难降解，通过外界的生物或物理作用会渐渐成为微塑料，而微塑料又通过水产品等逐渐向人类食物链传播，最终威胁人类健康。另一方面，垃圾中含有大量微生物，长时间堆放、不规范运输、不合理处置都会进一步滋生病菌、毒害，释放有害气体，最终危害人体生命健康。因此，鉴于对“人人都是垃圾的受害者”的审视，无论是公众还是政府都开始越来越重视和敏感垃圾污染问题，特别是公众对环境污染的容忍度也越来越低，近年来频发的垃圾焚烧厂邻避群体事件就是最好的例证。但是，群体性抵制其实并不能有效解决垃圾的根本问题，人们只有在反思垃圾污染问题的基础上做到“人人尽责”，风险共担，利益共享，才能在一定程度上消解垃圾问题的“公地悲剧”。

2.3 人人都是垃圾的处理者

面对“垃圾围城”的困境，人人都应该是垃圾的处理者，也都必须是垃圾的处理者。广义的生活垃圾治理包括源头减量、投放收集、回收运输、资源化利用和末端处置及监督管理和支持保障等活动。垃圾治理的过程涉及到多方主体及其行为职责，包括党建部门的顶层设计引领、政府部门的决策规划、基层的管理和监督、居民广泛而主动的参与、企业的市场化运作、社会组织的宣传引导、新闻媒体的舆论监管等。多方主体的积极参与以及良好的监督管理系统，是垃圾治理体系运行的重要支撑保障。由此可见，社会主体的积极投入是构建开放的垃圾治理系统和多方交互的复合型垃圾治理模式的必然趋势。

3 未来展望：基于“共建共治共享”的上海城市生活垃圾治理新格局

打造“共建共治共享”社会治理格局，是时代之选，是现实所趋。基于迫切的现实需求，亟需在“共建共治共享”的治理格局下构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的垃圾治理共同体。并且在长期的具体实践中，以“共建”为治理基础，“共治”为治理过程，“共享”为治理目标，“三共”联动，构建上海城市生活垃圾治理现代化制度体系，继续释放上海作为发展前沿阵地的示范效应。

3.1 城市共建：完善城市生活垃圾治理机制

“共建”是构建城市生活垃圾新治理格局的顶层规划和首要前提。城市的共建需要通过整合一切可调动的社会力量来打造科学合理的社会治理体制机制。在城市垃圾分类的具体实践中，要牢牢抓住“源头精准分类、中端精细分拣、末端资源化处置”三大关键环节，以“全过程、全品类、全主体”为基本原则，进行体制机制创新，不断完善垃圾分类的责任体系、管理体系和保障体系，实现全程的有效治理。在管理体系方面，由专项部门进行统筹管理，由市场进行资源化配置，由专业的环境综合服务商开展实际落地，切实破除多部门“九龙治水”下的制度交易成本高、市场失序的现象。在政策保障方面，可以围绕空间场地规划、特许经营制度、减量补贴制度、生产者责任延伸制度、绿色采购制度等，全方位激发市场主体的活力，逐步提高垃圾分类市场规模和资源化利用水平，进一步加强城市治理的能力建设。

3.2 多元共治：构建垃圾分类“全主体”社会责任体系

“共治”是基于“共建”所确定的职能分工而进行的具体落实，通过社会成员之间的联动融合和协同推进，保障社会治理体制机制的良性运行。在城市垃圾分类的具体实践中，加快建立以“政府主导、企业主体、公众主力、社会组织主推”为核心的垃圾分类“全主体”社会责任体系。一是推进政府有关部门在顶层设计、政策制定、激励机制以及公民教育等方面，进一步发挥主导作用。二是将企业作为贯彻垃圾分类工作的关键力量，充分发挥市场主体作用，推动垃圾分类全过程的市场化运作，实现垃圾分类行业“降本增效”的现代化商业模式。三是公众是落实垃圾分类工作的主力军，需要充分挖掘居民的主观能动性，共同营造出积极良好的垃圾分类氛围，实现公众从自发到自觉、从思想到行动的“知行合一”的过程。四是充分利用社会组织的社会动员平台，开展宣传教育、服务承接、专业问题咨询等工作，以“软性”手段做好政府、企业、公众间的重要“纽带”和“润滑剂”。

3.3 成果共享：实现经济效益、社会效益、生态效益的统一

“共享”意指全体社会成员共同享有社会“共建、共治”的成果，共同保有优良的社会治理格局所释放出的经济性、社会性“红利”及相关副产效益。毫无疑问，通过城市垃圾分类的具体实践，可以实现经济效益、社会效益、生态效益的统一，为全体社会成员创造直接或间接的成果效益。在经济效益上，需求决定市场。随着垃圾分类的普及和推广，撬动出巨大的商业市场，在社会治理格局有效规制的前提下，加快做大各品类细分垃圾市场规模和单品类产值数量，形成统一开放、竞争有序的垃圾分类市场体系。在垃圾分类全链条中，还可以充分发挥价格发现机制和市场驱动作用，以全链条各环节价值增值为核心驱动力，推动全品类全链条高效流动，实现价值流的增值。在社会效益上，垃圾分类治理工作的开展是一个城市精细化治理水平的“试金石”。通过垃圾分类的具体实践，可以不断优化城市治理格局，提升城市基层社会治理能力，营造良好的公众参与氛围，促使垃圾分类成为社会行为并达到社会自治的局面，最终实现社会现代化的转型。在生态效益上，对于人类来说，生态系统的优化和人居环境的改善将是最为直接、最为重要的治理成果。通过垃圾源头分类、中端规范化回收、后端无害化处置或资源化利用，可以有效提高资源利用效率，减少废弃物的排放。以垃圾焚烧环节为例，生活垃圾分类的推进将有效减少24%的温室气体排放。因此，落实垃圾分类不仅是关乎每个人日常生活的“一小步”，更是助力“双碳”战略目标的一大步。