以循环发展推动区域环境治理

于忠龙

（中共韶关市委党校，广东 韶关512029）

如何通过构建经济发展、资源能源节约、环境友好三位一体的三赢模式，实现“经济—生态—社会”之间的良性互动、协调发展，形成人与自然、人与人、人与社会“相形以生，互惠而成”的资源循环型社会，是区域环境治理面临的重大现实课题。尝试将“循环发展”融入区域环境治理理论和实践，旨在为我国区域环境治理与社会发展提供一种可供参考的制度设计理路。

1 以循环发展推动区域环境治理的背景

近些年来，我国政府高度重视循环经济发展，相关法律、政策的不断完善为发展循环经济、践行循环发展提供了制度支撑。《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称循环经济促进法）将发展循环经济作为我国经济社会发展的一项重大战略，并明确发展循环经济的相关主体责任，及其促进循环经济发展的方式手段，使得县级以上人民政府推进循环经济发展的责任法定化。自党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总布局以来，在环境保护的相关立法中，法律规制的重点发生了转移，即由之前侧重规制个人、单个企业向侧重规范区域和流域的环境整体、系统治理转移。如2015年实施的新《中华人民共和国环境保护法》，完善了跨行政区污染防治制度。对于跨行政区污染防治，过去仅在第十五条作出有关政府通过协商解决的原则性规定。而新法则明确规定，国家通过建立跨行政区域的重点流域、区域生态破坏和环境污染联合防治协调机制，施行统一标准、统一规划、统一监测，实施协调统一的防治措施。党的十九届五中全会提出要努力实现在能源资源配置上更加合理，在主要污染物排放总量方面持续减少，大幅提高利用效率，生态环境持续改善。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“全面提高资源利用效率；落实2030年应对全球气候变化国家自主贡献目标，锚定争取2060年前实现碳中和”。国务院印发的《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》明确要建立健全绿色低碳循环发展经济体系，确保按照中央的决策部署如期实现碳达峰、碳中和。国家发改委等多个部门联合出台的《关于“十四五”大宗固废综合利用的指导意见》提出开展资源综合利用是国家深入实施可持续发展战略的重要内容。上述党和国家有关推进循环发展的制度供给的一个重要特点就是淡化对单个项目、单个环境要素的关注，而是着眼于宏观层面的产业结构、生态系统等方面，这显示出我国生态区域环境治理的新趋势、新特点，为践行循环发展理念提供了良好的宏观制度环境。

2 循环发展旨在修复物质能量循环的“新陈代谢断裂”

循环经济、循环经济法随着循环经济促进法的颁布和实施，促进了我国相关理论和实务领域的知识增量和实践探索。但从立法实践以及学界理论研究方面来看，仍存在可以进一步探讨的空间[1]，如关于循环经济促进法立法目标的争论，即该法是促进经济的循环？抑或是促进资源的循环？这是一个涉及循环经济法立法定位的核心问题。作者认为，促进经济的循环与促进资源的循环都是循环经济法的重要功能，二者都是循环发展的应有之义。前者从理念、模式层面体现循环发展，后者从路径、实践层面体现循环发展，二者本质上都是为了实现社会物质能量循环。从生态能量的视角分析循环经济，实际上就是重新进行生态能量排列组合，即经济活动本质上就是人类通过技术创新不断重构生态能量的过程。进而言之，经济活动是基于特定的政治经济社会文化逻辑下，人类不断通过生产工具、生产方式创新，不断推动社会系统中物质能量交换、流转、储存、消耗的全过程。

从马克思主义生态观视角分析生态能量，其又可以进一步细分为人的能量与物的能量。资本逻辑不仅在造成周期性经济危机，也不断制造着生态危机。马克思用“新陈代谢断裂”理论揭示资本对社会及自然的剥削，在现代社会可以说新陈代谢断裂几乎覆盖了整个自然界以及全部社会生活，而要化解生态危机，修复新陈代谢断裂，其根本途径在于扬弃资本逻辑，重构发展方式，强化引导管控，防止资本无序扩张。循环经济、循环经济法的产生与现代社会化解生态危机，修复新陈代谢断裂的价值追求高度一致，即实现人与人、人与自然关系的协调。以循环发展修复物质能量循环的关键在于循环发展内在的协调性。协调性是指构成整体的各个要素在相互作用过程中所形成的一种配合得当的动态平衡。为实现修复物质能量循环，生态系统内部诸要素被赋予各种不同的功能，而各种不同功能之间又必须存在某种关联性，即一个子系统功能的实现，影响、制约着其他子系统功能的实现，而循环发展的意义在于使各个子系统的功能得以整合，从而使系统处于一种高效的、一致的运行状态之中。协调是一种动态的平衡，而不仅仅是一种静止的排列。

3 循环发展理念下区域环境治理的实践路径

3.1 发挥社会主义制度优势，强化区域生态环境治理的政治保障

以政治逻辑管控资本逻辑，全面加强党的领导在区域生态环境治理中的引领作用，落实党委、政府生态文明建设责任制，切实推进区域生态环境治理“一岗双责”“党政同责”。组织建立跨区域跨部门的统筹协调机构，及时总结各地区各有关部门的好经验好模式，探索编制年度绿色低碳循环发展报告。逐步建立“网格化+立体化”的管理模式，有效履行区域范围内的生态保护、资源综合利用、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等职责。

3.2 坚持规划先行，实行“经济—生态—社会”统筹考量的环境规划制度

要将区域环境治理放到环境、资源、经济协调发展的综合大系统中去统一考量。应遵循先规划、后建设原则，全方位全过程推行循环发展、绿色规划，使发展建立在高水平生态环境保护、高效率自然资源利用、温室气体排放得到有效控制的基础上，统筹推进高质量发展与高水平保护，涉及环境治理的各类专项规划、区域规划应当符合国家有关绿色低碳循环发展的总体要求。各专项规划应当依法进行规划环境影响评价，各专项规划之间应当相互协调、衔接，并逐步实行“多规合一”。

3.3 注重结果导向，健全循环发展的生产体系

推行以环境治理效果为导向的环境托管服务，以及合同节水管理、合同能源管理、环境污染第三方治理等模式。要调整产业结构，对传统行业实施升级改造，调整工业布局，推进资源综合利用企业和产废量大的企业集中搬迁，实现工业区内的资源就近利用。要推动传统工业向高端化发展，推进工业绿色升级，提高智能化制造水平。推动进口优质工业原料，提升以降低固废产生量，拓展产业链，并积极推动围绕生态旅游、健康养生等为主第三产业发展。促进传统农业向绿色农业加快转型，推动绿色服务业发展，提升绿色环保产业比重，加快循环经济产业群建设，提高产业园区循环化水平，打造全领域绿色供应链。

3.4 实行综合评估，建立环境影响评估制度

目前循环经济理念正逐渐融入环境影响评估，随着循环经济、节约型社会建设的推进，实现评估对象的拓展正变得越来越有必要[2]。基于循环发展理念，建立以循环经济综合评价为基础的环境影响评估制度，实现从对生态环境危害的关注，逐渐转变为对循环发展的生态协调性、可持续性的评估，从之前侧重于后果的评估，拓展到注重开发建设模式与全经济过程的评估，从而使评估指标体系、评估程序和评估内容都有更高提升。

3.5 强化绩效审计，实行政府循环经济绩效审计评价制度

循环经济和政府绩效在治理效能上有着较为一致的追求目标和着力方向，二者都致力于实现资源高效利用、节能环保及生态环境保护。通过建立循环经济绩效审计评价制度，将区域发展的结构、效益、速度等经济指标，生活水平、人口、社会秩序、社会保障等社会效益指标，资源综合利用、资源产出、废物处置量、资源消耗等资源环境效益指标，融入政府绩效审计评价指标设计，尽力将经济活动对生态环境的负面影响和自然资源需求降低到最小程度。