生态补偿的价值目标：国际经验及对中国的启示

王梓懿，张京祥＊，周子航，马德彬

（1.南京大学建筑与城市规划学院，南京大学空间规划研究中心，江苏南京 210093；2.江苏师范大学地理测绘与城乡规划学院，江苏徐州 221116）

引言

生态补偿可以定义为生态服务的使用者与生态服务提供者之间的自愿交易，是基于确定自然资源管理规则的异地服务[1]。当前，全球各地的生态补偿项目超过550 个，年付款总额超过360 亿美元，美国和欧盟的农业环境政策，哥斯达黎加和墨西哥的国家森林保护项目，联合国的“REDD+”都被作为生态补偿的重要实践广泛报道。在中国，生态补偿机制经过十几年的发展，已经成为我国落实生态文明的重要公共政策，生态补偿项目的规模和范围不断扩大，补偿类型愈发全面，财政支持力度不断增加，中国的生态补偿实践得到了全球广泛的关注与肯定[2,3]。

2016 年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出了到2020 年的生态保护补偿目标。2017 年习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念（以下简称‘两山’理念）”以及“建立市场化、多元化生态补偿机制”。2018 年，九部委联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出到2022 年，市场化、多元化生态保护补偿体系能够成为生态优先、绿色发展的有力支撑。2019 年，国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，提出提升资金使用效益，增强生态保护地区造血能力，提升生态保护者主动参与度，以及契合地方经济发展水平等几点工作目标。

可以看出，近年来国家对于生态补偿的关注持续升温，从理念的提出到试点的落地节奏很快，关注点也不单单是“补偿”二字，开始出现围绕生态补偿价值目标的系统思考。官方文件中也经常使用“生态保护补偿”“生态综合补偿”等综合性概念，其目的就是强调我国的生态补偿政策除了具有西方国家以空间发展权与生态系统服务“交易”为导向契约补偿之外，也赋予了其作为重要公共政策的属性。从地方政府的角度来看，通过争取、实施各种形式的生态补偿政策与项目，助推发展目标的实现，调解生存利益、发展利益、环境资源利益、生态利益之间的矛盾，已成为实施生态保护补偿政策的主要功能。

1 生态补偿价值目标研究述评

生态补偿价值目标是综合生态补偿政策构建的价值观与各类发展目标，对生态补偿重要性、可推广性和实用性的深刻把握。从国际上来看，对于生态补偿价值目标的讨论，自生态服务支付（Payments for Ecological Services，PES）理论开始提出便已经出现，并且始终是PES 的核心命题之一。如Liu 等在PNAS上指出生态补偿对生态环境有必然的益处，但是存在时间滞后，但其对经济社会的影响是最为直接的[4]。Kinzig 等在Science上强调如果生态补偿经过适当的设计，最终将能够实现“双赢”的目标[5]，这种“双赢”的目标会对发展中国家有特殊的吸引力。在21世纪的第一个十年，Pagiola、Muradian、Wunder 等著名学者围绕PES 的价值目标进行了争论，如出现了“设定PES 过多的价值目标，会削弱生态补偿的效率”“多目标捆绑的生态补偿政策会导致生态系统服务目标的取舍”等观点[6-8]。然而近年来，尤其是2015 年Wunder 的PES 修订概念发布[1]，以及2018年其同Muradian、Engel 等学者在Nature Sustainability上的共同发文，表明学术界的主要研究团体在多数学术观点上达成了共识，其中就包括对于PES 价值目标的肯定性描述：环境有效性并不是PES 的唯一政策目标，其他目标尤其是在与人类福祉和社会公平有关的方面扮演着重要角色[9]。

从实践上来看，很少有项目与实践被作为纯粹的环境倡议来宣传，往往是打包为一系列的社会愿景[10-12]。生态补偿的可持续性和长期性，一定程度上得益于具有不同价值目标的项目与方案实践[13]。尤其是对于发展中国家和乡村地区而言，具有明确价值目标的生态补偿项目能够切实惠及欠发达地区、农村社区和小农户，对于调动各方生态保护积极性、提高生境质量和促进生态保护的可持续具有十分重要的作用[14]。

对于中国来说，环境保护是生态补偿计划的初始目标，这个目标是生态补偿项目的出发点。中国实行自然资源全民所有制，国家是提供生态系统服务的自然环境要素的所有权主体，也是依靠自然资源获益的主体。因此，中国的生态补偿同样具有鲜明的公共政策属性，从开始便被赋予了改善环境质量、消除贫困等多元价值目标。例如，王梓懿等强调生态补偿是推动长三角地区“共保联治”、调解区域生态利益冲突、实现更高质量一体化的重要方式[15]；史玉成认为生态补偿是实现精准扶贫与生态保护目标相结合，破解“生态型贫困”难题的制度安排[16]；朱媛媛等提出通过规范生态补偿规则，搭建生态补偿政策平台，可以实现对“三生”空间的优化[17]。

然而，现有对于生态补偿价值目标的研究分散在不同尺度、不同类型的成果中，国内对于生态补偿价值目标的系统研究相对较少，政策建议往往是“各扫门前雪”，忽略了生态补偿并非一个简单的交易行为，而是一个复杂的系统性公共政策，具有涉及面广、领域多、范围广等特点，系统探索生态补偿价值目标十分必要。一方面，这样的研究有助于政策制定者站在生态系统服务主要供给方、生态补偿对象的视角全面理解生态补偿，有针对性地制定具有各类经济、社会、文化、政治价值目标的综合补偿政策。另一方面，明晰生态补偿价值目标对调动各方生态保护积极性，改善生产生活环境，提升自然生态系统稳定性与生态产品供给能力，推动生态文明建设行稳致远具有重要作用。

2 国际生态系统服务付费的价值目标

2.1 以维护和提升生态系统服务功能作为生态补偿的价值目标

联合国千年生态系统评估[18]认为生态系统服务的功能包括供给服务、调节服务、文化服务和支持服务等四类。美国的农地保护储备计划（Conservation Reserve Program，CRP）对生态系统服务的提升效果明显，CRP 提供10～15 年的合同，土地所有者能够依据申请标书所确定的方式进行土地用途变更，包括使用更加生态、无废化的生产方式从事农业生产，或者退耕置换成为更加生态的用地[19]。CRP 实施后，平均每年减少土壤侵蚀4.5 亿t，保护河流流域面积2.736 万km2，减少了大量水土流失和二氧化碳排放，生物栖息地也得到良好保护[20]。还有一些实践统筹考虑了生态系统服务的多种功能，如欧盟实施的“农业—环境—气候”方案（Agri-environment-climate Schemes，AES），鼓励农民使用各种农业环境措施运营他们的土地。方案认为农业活动维持了物种和半自然环境，生物多样性也能够通过提供生态系统服务促进农业生产。在新一轮的《共同农业政策》（Common Agricultural Policy，CAP）发展规划中，AES 覆盖范围将继续扩大，使该方案在统筹生态系统服务权衡发展上具有更大的潜力[21]。

2.2 以减贫脱贫作为生态补偿的价值目标

生态补偿与减贫开发具有较高的相关性，生态系统服务的供给地区与积贫积弱的乡村地区经常出现空间上的高度耦合[22]。通过生态补偿推进乡村地区的减贫、脱贫，改善乡村地区的生产生活环境，是生态补偿重要的价值目标。英国国际发展部（Department for International Development，DFID）于2009 年开展的生态系统服务扶贫项目（Ecosystem Service Poverty Alleviation，ESPA）期望通过减贫脱贫、增进公民福祉等方式实现生态补偿的可持续，该项目于2018 年期满，9 年时间在全球53 个国家和地区开展了超过125 项研究工作。例如，ESPA 的恒河三角洲项目由来自孟加拉国、英国等国家的自然和社会学家、工程师组成的跨学科团队负责，该团队对当地生态系统服务（特别是渔业、农业和红树林）以及家庭收入、福利和社区治理等方面进行了系统的研究，基于一种综合的生态治理和发展模式实现了对孟加拉国沿海地区贫困人口的支持[23]。减少乡村贫困和增加农村地区生态系统服务高质量供给是决策者在实施生态补偿中追求的双重目标[24]。玻利维亚一项由当地非政府组织实施的生态补偿计划——“互惠水协议”[25]，建立了上下游间利益相关者的联系。该组织的资金主要用于补偿上游农民，通过与农民签订合同，促使农民履行对部分林地进行保护的义务，合同规定了协议期限、保留土地数量、给予农民的补偿类型和金额以及允许和禁止的土地管理活动。这个项目的补偿不单单是金钱，还包括一些“生产替代品”，如蜂箱、果树或咖啡树，以及相关的培训、教学等，是一项直接补偿与间接补偿的综合实践。

2.3 以推动城乡生态公正作为生态补偿的价值目标

乡村地区提供了绝大多数的生态系统服务，生态保护从某种意义上来说限制了乡村对自然资源使用和开发的权利，本质上是对乡村在生态权益和生态利益上的剥夺。因此，城市应对乡村的生态保护进行补偿，对生态服务予以付费，并通过多种方式调解生态权益和生态利益不公的问题，如惠农政策、城乡公共服务均等化、增加乡村地区发展机会等。巴西圣保罗州的帕拉伊巴河谷地区的PES 项目，是将城市发展与农村环境保护和恢复相结合的创新政策和倡议。该项目特别强调了生态经济区划定、地方政策制定以及乡村资产的多样化实现。例如，始于2010 年的帕拉伊巴河谷“农林业网络项目”推动了政府和非政府组织参与促进当地农村经济的活动。该项目符合当地植被恢复、修复土壤等要求，与生态系统恢复战略相关性较高[26]。促进城乡公共服务均等化发展也是促进城乡生态公正的重要方面。Grima 等对拉丁美洲40 个生态补偿项目进行了对比分析，研究发现超过2/3 的生态补偿项目有一项或多项对于公共服务的投入，如基础设施建设、教育和卫生、社区项目、技术援助等[27]。

2.4 以提高农民生态参与意识作为生态补偿的价值目标

提升农民的生态参与意识，除了必要的宣传与道德约束，更重要的是通过一定的经济激励，提升农民在生态保护行动中的主动性。在一些发达国家和地区，公民具有一定的生态参与意识。一项针对西西里岛地区的支付意愿调查显示，有一半以上的公民愿意为保护区域生态付费[28]，类似的研究也出现在美国的一个森林生态补偿项目中，研究发现尽管被调查者对生态补偿的概念比较陌生，却依然对生态补偿持适度积极的态度，并同意在一定程度上支付土地所有者管理和保护森林的费用，以获得可观的生态系统服务[29]。然而，生态保护意识的提升对发展中国家尤为迫切，在这些国家，农民很少有天然的“亲社会”行为，公民的参与意识更多地还是靠一定的经济激励以及政策的合理设计。如老挝在2017 年实施了旨在保护野生动物、减少生物多样性丧失的生态补偿试点计划，该计划涉及约3000 hm2的自然保护区以及14 个村庄，主要通过村民对野生动物的监测和执法活动来实现。该计划通过经济激励广泛引导村民参与生物多样性保护，得到了“支持反偷猎巡逻计划”和野生动物保护机构的认可，是老挝近些年比较典型的以生物多样性保护为价值目标的补偿实践[30]。

3 对国内生态补偿价值目标的思考

3.1 契合中国发展需求的生态补偿理论尚未完全形成

中国为世界生态补偿的发展做出了重要的贡献[3]，然而，与实践的迅速开展不相匹配的是国内对于生态补偿基础理论研究的薄弱。当前，有关生态补偿的基础理论多为“舶来品”，以基于“庇古税”的政府主导生态补偿理论与基于“科斯定理”的市场主导生态补偿理论两大阵营为主。然而中国对生态补偿的认知有别于西方国家，如在官方文件中经常使用“生态保护补偿”的概念，“保护”二字的使用，体现出我国的生态补偿政策除了具有西方国家以空间发展权与生态系统服务“交易”为导向补偿契约之外，也赋予了其作为重要公共政策的属性。通过生态产品价值实现与交易，推动生活富裕与生态宜居的和谐统一，调解城乡生态不公的矛盾是我国推动生态补偿实践的内在需求。因此，基于国内外先进的生态补偿实践，构建我国生态补偿价值目标体系，探索总结具有中国特色的生态补偿理论，能够更好地指导我国生态补偿政策的制定与落地。

3.2 生态系统服务功能供给存在相对薄弱的领域

我国对生态补偿较为重视，中央政府对于生态补偿的财政投入力度也较强。2018 年，我国生态补偿资金年度总规模达1700 亿元。特别是对于重点生态功能区的补偿，2008—2019 年重点补助县域达到819 个，年度金额从61 亿元增加到2019 年的811 亿元。巨大的投入带来了生态系统服务功能的有益增幅，研究发现，2000—2010 年我国经评估的生态系统服务功能除栖息地供应（下降3.1%）外都有所增加[2]，其中，粮食生产增幅最大（38.5%），其次是固碳（23.4%）、土壤保持（12.9%）、防洪（12.7%）、防沙（6.1%）和水源涵养（3.6%）。近年来，我国政府开始重视生物多样性保护的工作，并将其作为生态文明建设的重要内容，但是生态补偿与生物多样性保护工作的挂钩不够明显，生物多样性保护政策的主流化进程还需持续推动。

3.3 全面脱贫后生态补偿的着力方向不甚明确

在我国，脱贫攻坚是以消灭绝对贫困为目标的阶段性任务，具有特殊性、紧迫性与突击性等特点，而生态补偿则是一个长期性、综合性的公共政策。过去几年，生态补偿已成为脱贫攻坚战中的重要战略部署，是实施脱贫“五个一批工程”的重要组成部分。如2016—2019 年，中央财政累计安排137 亿元支持50 多万建档立卡贫困人口选聘为生态护林员，有力推动了生态补偿与脱贫攻坚的结合。河北省实施引滦入津流域上下游生态补偿政策以来，承德全市14.31 万贫困户实现脱贫，贫困发生率下降到2.52%，平泉市高质量脱贫出列，其余几个贫困县（市、区）也达到了退出标准。可以看到，生态补偿机制为生态脱贫提供了有效路径。然而，在即将完成“脱贫摘帽”的阶段性任务后，生态补偿在下一个阶段的着力点应该在哪里？依靠大规模财政转移支持的生态补偿方式是否应动态调整？如何通过生态补偿防止脱贫地区（户）的返贫？这是未来一段时间生态补偿在发展相对薄弱地区实现社会效益亟须考虑的问题。

3.4 城乡二元对立结构亟须生态补偿政策的有效推进

我国实行的许多生态补偿政策都强调要激发各利益主体的积极性，然而，城乡二元对立的藩篱导致了城乡生态公正的缺失，主要表现为生态风险的不合理转移、公共服务水平的显著差异等[31]。生态风险的不合理转移源于城乡地位的不对等，城市不仅享有经济社会优先发展的条件，还往往将大量的城市污染和生态危害直接转嫁给乡村，从城乡共同体的角度上来看，这种“以邻为壑”的做法不仅使农民的经济利益与生态利益无法得到保障，也使村集体与村民缺少热情与能力进行生态治理[32]。正是由于这种风险的不合理转移，生态补偿甚至赔偿的政策才亟须继续推进，来调和生态不公的矛盾。

3.5 农民生态权益和生态参与意识有待进一步增强

城乡公民生态权益意识反差主要是由于农村经济社会发展长期滞后于城市，削弱了农民的环境权利意识及其环境维权的经济基础，农民往往出于实用主义的逻辑做出了“理性经济人”的选择。事实上，让农民在“吃饭”和“生态”方面做选择本身就是城乡关系畸形发展的结果，因此不能简单地指责农民对于生态权益认知的缺失，更何况绝大多数生态风险转移来源于城市。而农户主动参与生态补偿实践的意识偏弱，主要原因在于生态补偿标准偏低及补偿资金绝大多数用于集体管护，真正能落实到农牧民身上的部分有限，严重影响了农民的补偿积极性。

4 我国生态补偿机制建设与价值目标导向

4.1 以“两山”理念构建面向多元价值目标的生态补偿机制

“两山”理念是从实践中探索得来的科学认知。2005 年，习近平总书记在浙江安吉余村调研时首次提出了包含生态补偿思想的“绿水青山就是金山银山”科学论断，经过十余年的发展，2017 年，习近平总书记在党的十九大报告中进一步明确，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境”，并将“两山”理念写入了中国共产党党章。“两山”理念可作为新时期乡村振兴战略背景下，中国践行生态补偿的理论基础。一方面，“两山”理念要求立足本地的“生态+”，推动形成绿色的农业生产与生活方式。协同推进生态补偿与绿色农业的相关政策，创新补偿形式。通过农业补偿政策激励村民参与环境整治，通过环境管理规章制度倡议管理村民行为，改善村容村貌，减少面源污染。另一方面，要求立足跨地区的生态补偿，构建归属清晰、权责明确、体现自然价值的资源有偿使用和生态补偿制度。结合自然资源资产确权登记，完善自然资源资产管理，为制定市场化补偿标准建构基础。

4.2 通过生态补偿机制建设提升生态系统服务功能

生态系统服务功能是实施生态补偿的基础，主要包括土壤保持、生物多样性保护、气候调节、环境净化、水源涵养等。生态补偿的首要价值目标就是对上述生态系统服务功能进行保护和提升，从而实现生态系统服务的可持续供给[33]。未来在通过生态补偿机制协同推进生态系统服务功能提升的同时，要特别注意对生物多样性的保护。生物多样性是一个国家可持续发展的重要战略资源，但不论是国家的主流政策，还是地方上生态补偿的实践，对生物多样性的关注均较为薄弱。因此，要紧抓当前国家大力推动生态补偿政策的契机，包括生态补偿条例的制修订以及各类重大生态补偿项目的开展，实现对生物多样性保护价值目标的提升，保障生物多样性对生态系统功能及其所支持服务的恢复能力。例如，细化以维持生物多样性为价值目标的生态补偿政策，积极合理补偿农民在构建具有生物多样性特征的现代农业时所承担的风险与损失，维护农业生态系统的关键生态过程和生态服务。同时，要加强国际合作，尤其是履约工作的开展，持续推动生物多样性保护主流化进程。

4.3 通过生态补偿机制接续推进全面脱贫与乡村振兴的有效衔接

2020 年是我国如期全面打赢脱贫攻坚战和乡村振兴取得实质性进展、实现高水平全面建成小康社会目标的交汇节点。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会中指出，要针对主要矛盾的变化，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略。也就是说，在脱贫摘帽后，要根据主要矛盾的变化转变工作方式，推动全面脱贫与乡村振兴有机衔接。通过生态补偿接续推进全面脱贫与乡村振兴的有效衔接是重要思路，这是由于生态补偿作为一个长期性、综合性机制，不仅契合在完成解决绝对贫困的阶段性目标后建立解决相对贫困长效机制的要求，也契合乡村振兴战略面向“三农”问题的目标导向，二者在内容与范围上具有较好的兼容性。因此，在新的起点上，生态补偿要紧密结合乡村振兴战略，解决相对贫困问题，推动“三农”工作跨越式发展。如要实现从“产业扶贫”向“产业兴旺”的转变，就不能只考虑乡村自然资源资产价值的实现，还要创新补偿方式，依托各类生态补偿项目，如“飞地经济”等形式，让生态补偿在对贫困地区（户）“扶上马”的基础上，再“送一程”。

4.4 通过生态补偿机制建设促进城乡生态公正

2019 年，国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出，要健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，建立政府主导、社会参与、市场化运作、可持续的城乡生态产品价值实现机制。当前，国家主要通过中央财政向地方财政转移支付生态补偿资金，除个别生态补偿项目是直接针对农民以外，绝大多数的生态补偿资金都由各级政府直接受益。因此，各级政府具有推动城乡公共服务均等化的义务与条件，实现乡村在医疗卫生、文化教育、社会保障、就业培训、安全生产、社会治安等方面的进步。除了公共服务均等化的实现，还要通过生态补偿规范城市向乡村的生态风险转移行为，真正从城乡融合发展的视角重塑新型城乡关系，推动城乡生态公正的实现。

4.5 加强生态补偿政策宣传激发农民生态参与意识

生态参与意识的提升有助于农民形成绿色的生产生活方式，保证生态系统服务的供给。生态补偿对农民具有激励作用，是激发农民生态保护意识的重要办法。因此，要制定科学的生态补偿标准，实现对农民直接、间接成本的合理补偿，因地制宜选择合适的生态补偿方式，让农民有投入时间和劳动进行生态保护的动力。要端正农民对国家政策的看法，消除信任隔阂，除了传统的公益广告外，可以借助新媒体加快相关理念的推广，让农民认识到生态文明的建设于自身有利，于后代有益。要发挥乡村社会网络的重要作用，引导乡贤、能人参与生态补偿决策，带动村民对生态建设做出正确判断。要探索直接补偿的合理渠道，从立法上完善公众参与形式，改变当前补偿方式单一的状况。

5 结语

借鉴国际实践经验，研究我国生态补偿价值目标导向，是对我国生态补偿价值体系研究的重要补充，也有助于政策制定者以生态系统服务主要供给方、生态补偿对象的视角全面理解生态补偿，对于调动各方生态保护积极性，提升自然生态系统稳定性与生态产品供给能力有重要作用。笔者认为，下一步要系统探索我国生态补偿价值目标体系，基于目标导向建立与国家战略、经济社会发展相适应的生态补偿机制，体现区域协调与市场规则，时代特征与国家意志，推进国土空间开发、自然资源开发与生态保护的良性循环，促进生态目标与社会目标的有效实现。