聚焦高水平保护，实施“双线驱动”策略

生态环境部研究员，原国家生态环境保护督察专员

“十四五”生态环境保护已拉开帷幕，2021 年全国生态环境保护工作会议提出“要深刻认识和把握‘三个新’的丰富内涵和战略考量，把思想和行动统一到党中央的重大判断、决策部署上来，认真谋划做好‘十四五’生态环境保护工作”，并对“十四五”和2021 年生态环境保护工作进行了总体部署，令人鼓舞。在此背景下进一步深入分析我国生态环境保护的工作路线、方针和策略是做好“十四五”工作的必然要求。

党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，这是根据我国发展阶段、发展环境、发展条件变化做出的科学判断；并明确要求“经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求”。当前，各领域都在积极落实高质量发展的要求，提出适合本领域特性的举措，例如商务系统提出“以创新发展为主线，扎实推进贸易高质量发展”。作为生态环保领域，也应该有一个体现高质量发展要求的总体性、特征性安排，综合考虑可以用“全面推进生态环境高水平保护”（简称“高水平保护”）来总括。它主要有三层含义：一是生态环境质量持续改善；二是生态环保与经济发展融合程度明显提高；三是生态环境治理体系和治理能力明显提升。三者缺一不可、依次递进、有机统一。

“十三五”时期，生态环境系统就提出了“协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护”，这是非常重要的工作方针，对于“十三五”时期生态环境保护取得明显进展起了很好的指导作用。“十四五”就是要在“十三五”取得明显成效的基础上，实现新的、更高水平的提升和进步。“全面推进生态环境高水平保护”把高水平保护作为高质量发展在生态环保领域的落实和体现，可以说，高水平保护是“十四五”生态环境保护的主旨或主题，是推进和衡量各项具体工作的起点和标尺。

第一，这是以人民为中心发展思想的政治要求。“十四五”时期提出的生态环境持续改善的目标，是由以人民为中心的发展思想所决定的。作为习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容，以人民为中心的发展思想在“十三五”经济社会发展，特别是抗击新冠肺炎疫情的斗争中展示了巨大的优势，并将在“十四五”时期得到更加鲜明和彻底的贯彻。“十三五”时期生态环境质量改善的成效并不稳固，人民群众还面临很多切身的生态环境问题，对更高水平的生态环境质量怀有强烈的期待和诉求。持续改善生态环境是生态环境保护工作的基本使命和立身之本，“十四五”生态环境保护必须坚定贯彻以人民为中心的发展思想，坚持以改善生态环境质量为核心，为人民提供更多优质生态产品，呼应和满足人民群众对美好生活的期盼，同时防范重大生态环境风险，保障国家和人民生态安全，这是必须担当的政治道义，属“义”之辨也。

第二，这是以经济建设为中心的基本路线的现实需要。在践行以人民为中心发展思想的同时，还必须遵循以经济建设为中心的基本路线，这是生态环境保护工作必须科学辩证处理的两个重要关系。党的十九届五中全会“十四五”规划《建议》在指导思想中明确“全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略”，其中基本路线就是以经济建设为中心、坚持两个基本点。当前，随着生态环境质量明显改善，我国人与自然的关系得到了一定的缓解，但如果把今后经济发展的因素考虑进来，“十四五”时期人与自然的关系反而是偏紧的，因为生态环境作为一种自然要素，其直接满足人的生存需要（洁净的空气、清洁的水、安全的土壤和粮食安全等）与用来满足人类经济活动的生产需要（使用空气和水体来承纳和净化污染物、使用土地堆存固体废物等）之间，走向是相反的，人民群众盼望更好的生活环境，经济发展提出更多的空间需求，两者矛盾十分突出。“十四五”时期，经济发展仍然是影响生态环境保护的主要因素，环境与经济关系仍然是生态环境保护中的主要矛盾。发展是解决我国一切问题的“总钥匙”，是党执政兴国的第一要务。我们不能走牺牲生态环境换取经济发展的老路，也不能靠削弱经济发展来保生态环境。在新冠肺炎疫情对经济发展和社会生活造成重大冲击、全国上下都在力促复工复产、做好“六稳”“六保”的新形势下，生态环境保护必须深刻地融入经济高质量发展大局之中，做到环境与经济一体两面，这是一种客观现实需要，是为“利”之辨也。

第三，这是深入打好污染防治攻坚战的必备条件。“十四五”时期，把重点解决影响人民生活和健康的突出生态环境问题，与着力解决中长期和根本性的可持续发展问题结合起来，这是深入打好污染防治攻坚战的本质涵义。在打法上，深入打好攻坚战在强调集中突击、尽快见效的同时，也注重稳扎稳打、长远获益。因此，如同现代战争必然要求装备先进武器一样，“十四五”深入打好污染防治攻坚战也需要与之相匹配的治理体系和治理能力，即在继承和发扬“十三五”治理体系和治理能力作用的基础上，进行治理体系和能力的结构性改革，提升其现代化水平。没有治理体系和治理能力的拓展和升级，“十四五”生态环境质量持续改善和环境与经济融合程度明显提升的要求就难以实现。在这方面，现有治理体系和治理能力的短板和弱项比较多，离“精准治污、科学治污、依法治污”要求差距比较大，要步步为营，久久为功，持续推进制度体系和体制机制改革，此为“术”之谓也。

可见，把高水平保护作为“十四五”生态环境保护的主要议题，既包含了政治道义要求，也有现实利益需要和支撑条件保障，是“义”“利”“术”的统一，要求很高，并非易事，是一项需要深刻谋划、系统推进的任务。

以生态环境高水平保护促进经济高质量发展，是“十四五”生态环境保护的主要路线。高水平是相对于低水平、一般水平而言的，高水平意味着超越过去、积极探索、改革创新，采取科学有效的实施策略。生态环保工作的历程表明，单纯提“改善生态环境”并不难，难的是在保持经济不断发展和人民生活水平不断提高的前提下持续改善生态环境。我们要明确高水平保护的两条路径，把握其内在联系，实施“双线驱动”策略，尤其要加强“融入合作”。

第一条是“监管倒逼”线。即生态环境保护主要在经济发展的“外围”，以法治、标准、红线、监管等方式去倒逼经济系统向高质量、绿色化方向转型，这就是我们经常说到的“以生态环保倒逼高质量发展”。“十三五”在这方面有比较明显的体现，包括提高生态环境标准、实施限制性禁止性产业政策、划定生态保护红线、淘汰“散乱污”企业、强制进行超低排放改造、开展严格的生态环境保护督察执法和追责问责、发布生态环保禁令（如禁止洋垃圾进口）、开展企业环保信用管理，等等。总之，对经济发展活动施加有力的外在约束和管制，推动地方政府、经济发展主管部门和企业等经济主体不断进行绿色化、环保型的调整和改造，使经济系统绿色成色不断上升，对生态环境越来越友好。形象地说，监管倒逼相当于“唱黑脸”，是生态环境保护的硬实力。

第二条是“融入合作”线。即生态环境保护主动进入经济发展“内部”之中去，与经济发展主体积极合作，共同制定和实施经济绿色转型的方案，把生态环保要求转化为经济高质量发展的基本内容，通过促进经济绿色发展达到保护和改善生态环境质量的目的。“十三五”时期，这方面也有很多好的做法，例如创建“绿水青山就是金山银山”实践创新基地、探索生态价值转化为经济价值的实现机制、在重点地区蓝天保卫战强化督查中增加定点帮扶措施、帮助企业开展清洁生产审计、主动推进绿色金融试点，等等。“融入合作”线的主要作用是减少生态环保与经济发展之间的对立性，增强统一性。形象地说，融入合作相当于“唱红脸”，是生态环境保护的软实力。

“监管倒逼”与“融入合作”是生态环境保护的两条主要路径，把二者结合起来，内外兼修，“软硬兼施”，并行推进，构成“十四五”生态环境保护的“双线驱动”策略。

“十三五”时期，促进高质量发展的两条途径在生态环境保护中都得到了展开，其中“监管倒逼”线是主要路线，“融入合作”线也不断发展，二者之比约为“七三开”或“六四开”。这种比例结构与“十三五”生态环境保护的实际需要是相符合的，因为“十三五”是我国首次提出“绿色发展”理念的五年时期，当时的主要矛盾是经济发展方式落后、生态环保法律法规得不到有效的贯彻执行，为此，“十三五”生态环保采取了以“雷霆手段、强势出击”为特征的攻坚战打法，在全社会形成了强势环保的态势，效果显著，说明强化监管、唱好“黑脸”是非常必要的。

随着时间推移，“监管倒逼”线开始出现边际效益递减现象，很多好做、能做的工作已经做到了，从这些措施中获得“红利”的空间开始变小，进一步改善生态环境质量触及到经济发展这个“内核”。例如在强力督查监管下，企业基本做到了达标排放，接下来的工作就涉及经济结构调整等根本性措施，所以强化融入合作的重要性就凸显出来。“十四五”时期，我国经济发展进入新阶段，绿色发展、高质量发展成为主流取向，生态环保相对于经济发展而言，不能满足于停留在“外围”而必须融入其“内部”。如果生态环境保护不能深入经济系统中去主动引导和推动绿色化结构性改革，仅靠在其外围进行监管倒逼，那么经济系统绿色化转型的速度和程度将难以满足明显改善生态环境质量的需要。如果说“十三五”是努力实现环境与经济“相对平衡”（协同推进经济高质量发展与生态环境高水平保护）的话，那么“十四五”是努力追求两者的“深度融合”。由于“监管倒逼”线已经比较成熟和完善，因此“十四五”生态环境保护应该着重开辟和发展“融入合作”线，在继续唱好“黑脸”的同时，增加唱好“红脸”的作用。具体来说：

在宏观层面，生态环境部门联合经济发展部门，主动从生态环境角度对国家经济发展战略特别是区域经济布局和重大产业发展规划提出建议（例如主动对中央关于“形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”战略提出绿色环保建议）；主动协调经济发展部门提出加快推动经济结构调整的战略性建议；生态环境部门主动与经济发展部门和科技部门合作，共同研究并实施有关推动绿色工业革命和推进重点行业绿色生产（特别是绿色制造）技术开发的计划；生态环境部门进一步主动推进绿色金融工作，完善推进绿色发展的价格、财税、保险、信贷、政府采购等政策。

在中观层面，生态环境部门联合经济发展部门，与地方人民政府合作，开展统筹推进生态环境高水平保护与经济高质量发展的战略合作，探索用经济和环境“双指标”综合评价区域发展质量，进行“加快经济结构调整，助推改善生态环境质量专题试点行动”，大力优化产业、能源、交通运输、城市空间等结构布局，共同推动地方绿色产业发展，大力推进创建“绿水青山就是金山银山”实践创新基地等。

在微观层面，扩大对企业绿色发展和环境治理的帮扶，帮助企业制定绿色发展转型升级规划，推介绿色生产典型经验，用“科技小巨人”等方法帮助企业找到节能降耗痛点，帮助企业开展清洁生产审计和实施清洁生产计划，提升创建国家生态工业示范园区工作，主动推进循环经济工业园区建设，推动发展生态环保产业等。

推进高水平保护，给生态环境系统出了一张新考卷。2019年，中央领导同志将中部地区某市“‘绿水青山转化为金山银山’的实践探索”批转给生态环境等部门，要求进行经验总结和政策制定，这是给生态环境系统提出了新使命。现有生态环境系统是以“监管倒逼”为主要职能构建的，面对“融入合作”的新要求，目前生态环境部门正处在转型和升级的前夜。

为了答好高水平保护这份新考卷，应该按照2021 年全国生态环境保护工作会议提出的以生态环境高水平保护促进经济高质量发展的要求，加强环境与经济工作部署，把深刻融入和积极推进经济高质量发展作为生态环境系统工作的重要内容，更多地提出促进高质量发展的举措，形成相应的“抓手”，推动经济结构调整（包括产业结构、能源结构、交通运输结构、土地利用结构、生产技术结构等），参与制定绿色发展规划，制定环境经济政策，协调与经济发展部门的关系，推动循环经济、清洁生产、生态工业园区、环保产业等工作。任何一项工作，只要有利于生态环境保护，哪怕是由其他部门牵头的，生态环境系统都有必要、有责任去积极推动。深化体制机制改革，在原有五个“打通”（地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳）的基础上争取实现第六个“打通”：打通环境与经济。成立绿色发展研究院，提升生态环境部门支持绿色发展的能力。

当前，中央对经济工作提出“六稳”“六保”，对生态环保工作提出“方向不变、力度不减”，在这种形势下，要求我们对生态环境保护进行战略性思考，特别是要对环境与经济的关系有更深的理解。过去，在经济发展带来严重生态问题的时候，生态环保工作面对的主要问题是“环境怎么办？”现在，当经济发展出现生态环境承载力不足的时候，生态环保工作又面临着问题“经济怎么办？”前者的选择是拯救环境，后者的使命包含保障经济，工作的出发点和着力点都有所变化。提出聚焦高水平保护，实施“双线驱动”策略，正是为了找到“十四五”生态环境保护的突破口——建立新型的环境与经济关系。