自贡市住宅物业消防安全管理办法的立法工作探讨

■ 邓洪波 自贡市消防救援支队

随着自贡市城市化进程的加快，高层住宅建筑持续增加，城市居民小区用电隐患风险、消防设施缺损且维保不力、消防车道及疏散通道不畅、居民消防安全意识淡薄、电动自行车违规停放、充电等问题突出。居民住宅小区火灾在火灾总数中所占比例居高不下，据统计，自贡市2020全年火灾数为992 起，其中住宅火灾数654 起，居民住宅火灾数429 起，分别占火灾总数的65.9%、43.2%，加强住宅物业消防安全管理十分必要，虽然《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）、《四川省消防条例》对住宅物业消防安全有相应规定，但对一些具体突出问题还缺乏详尽和操作性的标准和要求，而我市尚未建立相应的具体法律法规，为了适应住宅物业消防安全工作的需要，保障人民群众的生命财产安全，自贡市住宅物业消防安全管理立法势在必行。

一、住宅物业消防安全管理存在的问题及原因分析

（一）没有落实消防安全管理职责

一方面因部分住宅物业负责人消防责任意识差，对消防管理不够重视，认为消防安全管理是属于消防部门的事，物业消防安全管理责任不能落到实处；另一方面各住宅物业公司没有统一的消防安全制度，消防安全管理水平参差不齐，大部分物业管理还停留在看大门、搞清洁、维护治安上面，在消防安全管理上十分欠缺，亟须加强。

（二）未按要求配置消防设施器材，且完好率不高，消防安全隐患多

第一，有住宅物业的小区。一方面绝大部分老旧小区及部分新建小区的物业为了减少经费支出，没有委托专业的消防维护管理单位对消防设施进行维保，造成消防设施过质保期后无人管理维护，以致消防设施损坏，损坏的消防设施不能得到及时的修复、替换；另一方面受住宅物业服务企业发展太快影响，物业企业本身缺乏管理经验，负责消防管理的人员专业素质水平不高，不能及时发现和整改存在的火灾隐患。第二，无住宅物业小区。按规定由所属社区居委会代为管理，但由于社区没有专业管理人员，也没有专门的管理经费，加之社区工作多而杂，导致这类住宅物业基本处于无人管理状态，大都缺乏消防设施器材。第三，消防安全隐患多。一是住宅小区都会设计两个以上的消防车道出入口，但物业企业在实际管理中为精简保安人员，会长期锁闭部分消防车道出入口，形成隐患；二是私家车日益增多，老旧建筑设计的汽车停车位不足，造成私家车长期占用消防车道停车，形成隐患；三是部分业主擅自改变房屋使用功能，常出现设置夹层、仓库，使用液化石油气，改变楼梯设置形式，拆除部分消防设施，大量使用易燃可燃装修材料等，形成隐患；四是个别业主素质低，随意破坏消防设施和消防器材，一些物业业务水平低，其员工存在着不会使用及维修消防器材的情况，加之缺乏消防安全培训，形成隐患；五是在老旧小区中私拉乱接现象比较严重，小区的强弱电及有关设施的产权不明晰，缺乏责任主体、监管主体和整改资金，也缺乏对居民私拉乱接电线的有效管理手段。第四，业主消防意识普遍不强。大部分业主对开展消防工作的目的及意义没有明确认识，对“只投入、不产出”的消防工作存在一定程度的抵触心理，对消防安全存在侥幸心理。住宅物业在日常的消防管理中，常不能得到业主的支持和理解，在动用专项维修资金维修消防设施时不能达成统一意见，致使消防设施处于瘫痪状态。

（三）部门主体责任不明确

在现有消防法律中，上位立法规定的消防安全管理责任主体包括各级人民政府（含街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关），应急管理部门及消防救援机构，人力资源行政部门，住房和城乡建设部门，相关单位、团体和个人等。有处罚权的执法主体包括住房和城乡建设主管部门、消防救援机构、公安机关及派出所。《消防法》第五十三条规定，公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。但是，“公安派出所可以负责”对公安派出所的职责定性比较模糊，消防救援机构已经进行体制机制改革，剥离公安系统，因此对于公安派出所在住宅消防安全管理工作中担任的职能职责应当进一步明确。

（四）执法程序烦琐，有些是禁止行为但无处罚依据

目前，住宅物业消防安全违法成本低，但执法成本高，特别是取证程序相对复杂。如电动车、电动汽车违规充电造成的消防安全隐患问题，《公安部关于规范电动车停放充电加强火灾防范的通告》规定，对于有物业服务企业或者主管单位的住宅小区、楼院由物业服务企业、主管单位对管理区域内实施消防安全管理，对于没有物业服务企业或者主管单位的，由辖区乡镇人民政府、街道办事处按照《消防法》《消防安全责任制实施办法》等规范性文件，指导帮助村民委员会、居民委员会确定电动车停放、充电消防安全管理人员，落实管理责任。物业服务企业、主管单位和村民委员会、居民委员会发现违规停放充电行为，应当制止并组织清理；对拒不清理的，应向消防救援机构或者公安派出所报告。但是，在实际工作中存在业主不听劝阻私拉乱接电线充电、将电瓶车推进家中充电的现象，而现有的行政处罚规定不完善、取证难、执行难、处罚程序复杂，且物业服务企业和村委会、居委会缺乏相对有效的管理手段，既无法直接实施管理，也难以配合行政机关执法取证。

（五）老旧小区消防安全隐患多，消防工作难度大

我市在消防设施器材的投放、管理过程中面临的主要问题包括：第一，部分老旧小区经费不足，缺乏消防设施设备，导致我市未能实现消防设施器材全覆盖；第二，部分老旧小区的消防设施器材缺乏维护管理，在遗失、损坏后没有及时恢复；第三，部分住宅小区消防设施设备日常检修流于形式，消防设施设备常年瘫痪。针对这些问题，仅凭《消防法》第六十条第一款第二项规定的“对损坏、挪用、擅自拆除、停用消防设施器材的，由消防救援机构责令改正并处以罚款”难以应对，特别是老旧小区消防设施设备的经费拨付、维修管理等问题几乎为空白。

（六）消防安全宣传效果不佳

根据《自贡市消防安全责任制实施办法》第九条规定，各县级以上政府工作部门应当按照“谁主管、谁负责”的原则，开展经常性消防宣传教育培训。经问卷调查了解，居民较少参加消防活动的主要原因在于：一是活动大多在工作日进行，无法参加；二是活动形式化，没有吸引力，无法学到有用知识；三是宣传多，实践少。消防安全教育主要依靠街道、社区居委会和物业服务企业在开展，宣传的方式主要是通过宣传展板、宣传手册、开展活动的形式，但宣传工作始终不全面，多局限于退休在家的老年群众。加强单位对职工消防安全知识的宣传和教育，是补齐居民消防知识宣传短板的最佳方式。但《自贡市消防安全责任制实施办法》中针对单位的责任基本限于发生严重后果时，对于落实消防宣传教育工作仅有义务，而缺乏监督、处罚或激励措施。

（七）复杂产权主体消防管理责任不明确

《消防法》第十八条规定，同一建筑物由两个以上单位管理或者使用的，应当明确各方的消防安全责任，并确定责任人对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施和消防车通道进行统一管理。多产权和住宅建筑产权复杂的住宅公共消防设施缺乏，虽然按照《消防法》第十八条要明确各方消防责任，但是没有明确谁来组织实施。

二、住宅物业消防安全管理，上位法中无规定可以创制设定

（一）明确电动自行车及电动汽车充电管理

在上位法中，尚没有专门针对住宅物业内电动车违规停放、充电的规定，仅有《公安部关于规范电动车停放充电加强火灾防范的通告》《四川省消防安全责任制实施办法》规定住宅物业、居（村）委会有管理责任，并明确了部分禁止性规定。

（二）在消防安全管理领域采用信用管理制度

经立法检索了解，在上海等地对违反消防安全规定的单位或个人违法信息纳入该市公共信用信息服务平台，并由公安机关及消防救援采取惩戒措施。经问卷调查和座谈会了解，居民普遍支持该做法。

此外，还有针对住宅物业在消防管理上不作为、不负责的情况，除了进行行政处罚外，还可纳入物业管理考评、资质审查，并将相应情节进行信用公示。《上海市住宅物业消防安全管理办法》第七条则针对违反住宅物业消防安全管理规定的单位和个人，公安机关和消防救援机构应将其违法信息提供至本市公共信用信息服务平台，由相应机关依法采取惩戒措施。

（三）建立消防档案

《上海市住宅物业消防安全管理办法》第三十二条规定了物业服务企业或业主自行建立消防档案，并提出消防档案电子化，实现消防档案信息与消防救援机构系统共享。同时规定物业服务合同终止时，消防档案信息的移交。《郴州市居民住宅物业消防安全管理暂行办法》第二十五条规定则明确了消防档案应当包括的内容。

（四）智慧消防建设

在调研中，有住宅物业提出可以尝试建立消防安全网络平台，由基层综合执法部门、消防救援部门、公安机关、物业服务企业、社区居委会等主体入驻。物业服务企业或社区居委会协助行政机关对车辆乱停放、占用消防车通道的违法现象取证后上传平台，并由相关行政机关实施处罚；相关科技公司提出，可以平台为基础在小区中搭建电子识别系统，运用技术算法自动识别车主信息，对乱停放、堵塞消防车通道的车辆及时发送挪车短信，并将其违法行为的有关图像信息发往平台。《浙江省高层建筑消防安全管理规定》第十四条规定高层建筑按规定建成的火灾自动报警系统应当联入城市消防远程监控系统。

三、制定地方性法规的必要性

（一）解决这些问题的必要性和紧迫性

1.保障人民的生命财产安全的必然要求。近年来，随着自贡市经济社会快速发展，居民住宅区火灾事故频发不断，人民生命财产安全受到严重威胁。而居民住宅区消防安全管理现状不容乐观，主要表现在：住宅物业消防安全管理水平参差不齐，建筑消防设施维护保养不力，私家车、隔离墩占用堵塞消防车通道，电动自行车违规停放飞线充电，杂物占用堵塞疏散通道，建筑消防设施破损停用，居民消防意识淡漠且自查自防自救能力差，老旧小区消防管理混乱等。

针对这些突出问题，结合当前《消防法》《消防安全责任制实施办法》《四川省消防条例》《四川省消防安全责任制实施办法》等法律法规和规范性文件规定比较原则，缺乏针对住宅物业消防安全管理的专门规定，导致自贡市住宅物业消防安全管理未能形成系统、科学、高效的防御体系。

2.落实住宅物业消防安全管理主体责任的必然要求。在现有立法中，上位立法规定的消防安全管理责任主体包括各级人民政府、应急管理部门及消防救援机构、住房和城乡建设部门、自然资源和规划部门、相关单位、团体和个人等。2020年6月，我市出台《自贡市消防安全责任制实施办法》在上位法的基础上进一步明确了各有关部门的职责划分以及处罚权限。但是，该办法同《消防法》一样，都规定公安派出所“可以负责”日常消防监督检查、消防宣传教育、对消防违法行为进行查处，加上该办法在法律责任方面的规定仅限于“约谈”“问责”，责任落实力度相对不高。因此，必须以住宅物业消防安全管理为基础，对相关主体的消防安全管理责任进行梳理，并予以细化，便于落实责任，从而实现住房物业消防安全的有效管理。

3.提升住宅物业消防安全管理执法效率的必然要求。现有住宅物业消防安全管理执法实效受制于执法主体多、执法力量薄弱、执法程序复杂等因素，执法效率不高。依照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17 号）、《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37 号）、《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5 号）的规定，通过地方立法将住宅物业消防安全管理执法纳入基层综合执法已具备了现实可行性，需要地方立法进行赋权支持，从而解决执法主体多、执法力量薄弱导致的执法效率问题。

4.理顺住宅物业消防安全管理执法程序的必然要求。针对住宅物业消防安全违法成本低，但执法成本高，特别是取证程序相对复杂。既无法直接实施管理，也难以配合行政机关执法取证的问题。应根据《中华人民共和国行政处罚法》《消防法》的规定，进一步细化各类违法处罚措施，参照交通执法形式简化执法程序，增加个别人员屡次违法的违法成本，对多次违法且屡教不改的人员纳入个人征信系统，在公众平台进行曝光等。目前，《中华人民共和国行政处罚法》正在修改，应根据修改后的《中华人民共和国行政处罚法》研究有条件地委托居民委员会、物业企业部分执法取证权力的可行性，从而相对增加执法力量，更好地监督和管理住宅物业消防安全工作。

（二）属于可以制定地方性法规的事项

住宅物业消防安全管理是城市管理的一部分，属于《自贡市地方立法条例》第四条规定的可以制定地方性法规的事项，自贡市人民代表大会及其常务委员会具有立法权。

（三）没有专门的上位法

没有专门针对住宅物业消防安全管理的上位法，确有制定相关地方性法规的必要。

四、制定地方性法规的可行性

地方性法规可以在立法权限和范围内对应当制定地方性法规予以调整的地方性事务作出规定，是重要决策，规定需要调整改变的事项，规定的内容可以针对除国家专属立法权以外的、国家尚未制定法律法规的地方性事务，可以涉及权利和义务的调整。而地方政府规章可以就属于本行政区域的具体行政管理事项作出规定，目的在于提高行政管理的能力和水平、追求行政管理效果的最大化、使行政管理良性高效持续稳定。

就住宅物业消防安全管理而言，是属于城市管理的一部分，立法目的是完善住宅物业消防安全领域的行政管理空白区域，明确各消防安全责任主体的责任范围，明确执法主体职责和执法程序，落实违法行为主体的责任，从而提高管理效率，保障人民群众的生命财产安全。基于上述原因，外地涉及住宅物业消防安全管理的规定绝大多为地方政府规章和行政规范性文件。

此外，地方性法规的制定程序更为复杂，制定时间也更长，而加强住宅物业消防安全管理是迫在眉睫的工作，可先制定地方政府规章并在实施两年后视情况需要提请制定地方性法规。