“十四五”时期公共图书馆高质量发展思考

李国新

党的十九届五中全会后，广州图书馆率先举行以“规划·全视角，发展·高质量”为主题的“公共图书馆‘十四五’规划学术研讨会”，围绕“十四五”时期公共图书馆事业高质量发展进行学术研讨，体现了地处改革开放前沿地带的广州对事业发展的担当与引领。下面谈谈我对我国公共图书馆事业“十三五”发展的梳理总结和对“十四五”高质量发展的一些思考。

1 “十三五”时期公共图书馆事业发展的主要成就

“十三五”时期我国公共图书馆事业在构建现代公共文化服务体系的进程中持续发展，总体上呈现出“八大亮点”。

1.1 治理体系和治理能力现代化迈出了坚实的步伐

治理体系和治理能力现代化迈出了坚实的步伐，这集中体现在《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》的施行，以及一批重要的指引事业发展方向、部署发展重点任务的政策文件出台上，如有关现代公共文化服务体系构建、基层综合性文化服务中心建设、县级图书馆文化馆总分馆制、公共文化机构法人治理结构改革等重要的政策性文件。

治理体系和治理能力现代化是一个长远目标。所谓治理体系，集中体现就是制度体系；所谓治理能力，集中体现就是法律制度的落实和执行能力。法律制度在治理体系中处于最基础的地位，也是最高层次的制度建设。为了建立公共图书馆的法律制度体系，前辈奔走呼号了一个世纪，新世纪以来我们也为之努力奋斗了十六七年，《公共图书馆法》终于在“十三五”期间出台，这是一个历史性事件，是我国公共图书馆治理体系和治理能力走向现代化的一个重要标志。

1.2 标准化促进均等化取得了突破

标准化促进均等化取得了突破的重要标志是《公共文化服务保障法》建立了基本公共文化服务标准制度，公共文化服务标准化走向制度化、法律化。按照基本公共文化服务标准制度的要求，从中央到省、直辖市、自治区直到地(市)、县(市)，各级政府都应制定和公布本区域的基本公共文化服务标准/目录，明确各级政府提供的基本公共文化服务，包括基本公共图书服务的内容、数量和水平，这是推进公共图书馆服务走向均等化的一个重要的战略步骤。

1.3 乡村公共文化服务体系建设跃上新台阶

实现公共文化服务的普遍均等、惠及全民，重点和难点在农村、在基层。2015年11月，原文化部等七部门印发《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》，各级政府的文化发展规划中对于乡村振兴中的公共文化服务都给予了高度关注。到“十三五”末期，我国农村公共文化服务体系建设、农村公共图书馆服务有了新的进展。乡镇一级的基层综合性文化中心实现100%全覆盖，村一级基层综合性文化中心覆盖率达到99.19%，从中央到省、市、县、乡、村6级公共文化设施体系基本建立起来。乡村公共文化服务体系建设跃上新台阶，为“十四五”发展奠定了坚实的基础。

1.4 社会化发展快速推进增强了发展动力

“十三五”期间大力推动公共文化服务社会化发展，进展最明显的是政府购买包括公共图书馆服务在内的公共文化服务。据2018年底的一个调研统计，全国各级政府用于购买公共文化服务的总支出达到40亿元①。此外，社会力量管理运营基层公共文化设施也有明显进展。社会化发展为公共文化服务高质量发展增添了新的动力。

1.5 数字化、智能化建设有了重要突破

新冠疫情期间，公共文化领域的数字化建设成果得到了充分彰显，线下关门、线上开花，公共文化数字服务能力展现了威力。以疫情防控期间丰富多彩的线上公共文化服务为标志，跨越了场馆一关门就没办法的阶段。通过这次疫情，全社会对公共文化服务数字化、线上线下相结合服务的理解和认识有了新的提高。

1.6 公共图书馆总分馆制走向普及深化

以县级公共图书馆为中心构建总分馆制是公共图书馆组织体系的深刻变革，写进了《公共图书馆法》。“十三五”期间，县级公共图书馆总分馆制作为公共文化领域的重点改革任务加以推进。到2020年初，全国已有2，300多个县级行政区划单位建立县域公共图书馆总分馆制。虽然我国公共图书馆总分馆制的质量水平并不整齐，但第一步已经迈出来了。

1.7 融合发展新实践带来发展新机遇，展现了服务新场景

图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、基层综合性文化服务中心等是政府举办的公共文化机构的主力军。“十三五”期间，不同类型的公共文化服务机构秉持开放、共享理念，发挥各自优势，实现功能融合，形成服务合力，提升了综合服务效能。区域公共文化服务融合发展取得突破，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区组建了公共文化示范区联盟、公共图书馆联盟。在文旅融合发展背景下，公共文化服务和旅游公共服务的融合已经开始了探索，取得了初步成效。

1.8 公共文化示范区引领公共图书馆高质量发展

“十三五”期间，国家公共文化服务体系示范区创建经历了由全面铺开到圆满收官的历程。到2020年底，4批117个国家级公共文化服务体系示范区全部建成。公共文化示范区创建促进创建城市在公共图书馆高质量发展方面先行一步，体现公共图书馆发展的核心指标，如人均公共图书馆藏书量、人均年新增公共图书馆藏书量、平均每册书年流通次数、人均到馆等，都达到了国内较好水平，为公共图书馆高质量发展探索了路径，积累了经验，提供了示范。表1 反映的是“十三五”期间我国公共图书馆保障条件与服务效能的发展情况。

表1 “十三五”期间公共图书馆保障条件与服务效能发展情况②

2 “十四五”时期公共图书馆高质量发展的重点任务

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指明了“十四五”时期公共文化服务的发展方向，部署了重点任务。围绕完善公共文化服务体系、提升公共文化服务水平这一核心任务，公共图书馆应重点谋划、着力推进以下工作。

2.1 全面落实基本公共文化服务标准制度，促进城乡一体发展

目前我国经济社会发展面临的最大挑战、最突出的短板是城乡发展不均衡。所以，《建议》部署提升公共文化服务水平，首先提出要促进城乡公共文化服务体系一体建设。怎么促进？落实基本公共文化服务标准制度是重要的方式和路径。

《公共文化服务保障法》确立了基本公共文化服务标准制度，这是以标准化促进基本公共文化服务均等化、普惠化、便捷化最基础、最重要的制度保障。“十三五”期间各级政府制定并公布本地区的基本公共文化服务标准/目录，实现了普及化，积累了一定的经验，但也显现了一些问题。“十四五”开局之年，就面临着自上而下的标准/目录调整修订任务。2018年7月，中央深改委第三次会议审议通过《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，要求各级政府的标准要向社会公布服务项目、服务对象、质量标准、支出责任和牵头单位，体现的基本精神是标准/目录的内容必须明确、具体、细化。《国家基本公共服务标准》2020年版即将公布，新一轮标准调整的基本原则是“应有尽有”和“承诺必达”。“应有尽有”是说与当地经济社会发展水平相适应的基本公共文化服务要应有尽有；“承诺必达”是说标准是依法制定的，标准规定的内容具有法律责任的意义，各级政府必须履行承诺、不折不扣地落实。

面对这样一个依法制定、具有约束力的基本公共文化标准/目录调整修订的契机，公共图书馆要未雨绸缪，及早研究应该提炼出哪些项目、哪些指标纳入地方政府基本公共文化服务标准/目录。《公共文化服务保障法》确定的经费保障原则是依据事权责任决定支出责任，具体服务项目、具体服务指标是确定支出责任的依据，因此，只有项目、指标具体化，经费保障才有据可依，才能真正落实。全面落实基本公共文化服务标准制度，城乡一体发展才有根本性的保障。

2.2 创新实施文化惠民工程

文化惠民工程，国家层面已经实施的有广播电视村村通、农家书屋、文化信息资源共享工程、农村电影放映2131工程等，集中而又生动地体现了我国的道路优势和制度优势。面对普遍存在的突出矛盾和短板，可以集中力量、集中时间，“一竿子插到底”地予以重点解决，务求在较短时间内见到成效，这是中国的优势，是中国解决特殊问题的办法，当然应该继续坚持下去。不过，文化惠民工程在实施过程当中也显现了一些问题，如不同程度的“一刀切”使兼顾地方特点不足，因此中央“十四五”规划建议提出要“创新实施文化惠民工程”。所谓创新，我的理解就是要采用新思维、新路径、新方法实施文化惠民工程。对于已有文化惠民工程，在深入推进时，应创新思路和方法，如农家书屋建设改变“单打独斗”做法，纳入县域图书馆总分馆体系或基层图书流通体系统筹发展。同时，要谋划一批体现新发展理念、构建新发展格局、着眼于补短板强弱项、推动高质量发展的新的文化惠民工程，如适应农村人口变化现状的全民阅读活动、农村电影放映重点转向改善农村的观影环境条件。

2.3 推进社会化发展，实现动力变革

公共文化服务体系建设应坚持政府主导，但只有政府一方的力量是不够的。2015年中办国办颁布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确提出，现代公共文化服务体系要构建政府、社会、市场共同参与的格局。高质量发展意味着要提供更多的特色化、个性化、多样化的服务，这类服务已经超越了保基本、兜底线的水平，因此，推进高质量发展，社会化发展越来越重要，必须加深对它的理解和认识。立足我国公共文化服务体系建设社会化发展的现状，“十四五”期间需要在以下几个方面寻求突破。

2.3.1 落实非基本公共文化服务优惠收费政策

《公共文化服务保障法》第29条规定公益性文化单位应当免费或者优惠向公众提供服务；第31条规定公共文化设施应当免费或者优惠开放。免费已经人所共知、深入人心。什么是“优惠”？原文化部、财政部在2011年有关免费开放的政策文件中有过原则性的解释，就是公共文化机构在提供基本公共文化服务以外的非基本公共文化服务时，可以适当收费，但不以营利为目的，与市场价格有明显区别。如何推动体现特色化、个性化、多样性的非基本公共文化服务实现优惠收费？首先，要明确基本公共文化服务和非基本公共文化服务的边界，这就要求各级政府的基本公共文化服务标准/目录要具体化、精细化，对基本和非基本做出明确区分。其次，需要解决部门相关政策的衔接，解决法律和具体部门政策之间的不协调问题。比如，公益一类事业单位不允许有任何经营活动，这就是一项部门政策，与《公共文化服务保障法》的规定不完全协调。诸如此类的问题，就需要以新发展理念加以突破。

2.3.2 完善政府购买公共文化服务机制

《公共文化服务保障法》第49条规定国家采取政府购买服务等措施，支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务。目前我国社会力量参与公共文化服务最主要的形式是政府向社会力量购买公共文化服务，但这项工作也面临着很多政策瓶颈。

第一，购买主体和承接主体的合法性。根据财政、编制部门的现行规定，公益一类事业单位既不是政府购买的购买主体，也不是政府购买的承接主体[1]。但在现实中，出现了公共图书馆分馆交由总馆管理运营、分馆所属政府向总馆支付费用的案例，这实际上是总馆扮演了分馆的管理运营承接主体的角色。此外，由公共图书馆、文化馆等公共文化机构实施的购买服务更常见一些，图书馆、文化馆事实上成为购买主体。如果按照公益一类事业单位既不是购买主体也不是承接主体的规定，这种做法至少是打了“擦边球”，合法性受到质疑。

第二，政府购买方式、流程的适配性。现在的政府采购方式和流程，其实主要是针对修马路、盖房子、买设备一类事务设计出来的，用在购买公共文化服务上，有许多不适应。

第三，政府监管理念和方式的变革。政府购买应体现契约精神，遵循契约机制，要求政府改变行政化监管的思路和方法。现在也还存在政府监管理念和方式转变不到位的现象。

2.3.3 推广基层公共文化设施社会化运营管理

开展基层公共文化设施社会化运营管理试点，在2015年中办国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中就已提出，《公共文化服务保障法》第25条也做出了明确规定。据初略调研统计，截至2018 年底，全国至少有11，000家以上的公共文化设施实施社会化运营管理，主要是县以下的基层公共文化设施①。社会化运营管理存在一些障碍和难点，需要深入研究，探索解决的办法：一是合格承接主体的培育和资质评价标准的建立；二是社会化运营管理的适用范围；三是支持社会化运营管理可持续发展的费用测算；四是专业人才的社会化养成与评价机制创新。

2.4 扩大覆盖面，提高实效性

“十三五”时期，我国公共图书馆的服务效能改善明显，与国际先进水平相比，我们有些单馆建设、单项服务毫不逊色，但平均水平的差距还很大。比如，公共图书馆持证读者占总人口的比例，美国为55%，日本为46%，我国仅6.1%；人均公共图书馆借阅量，美国为6.9册，日本为5.6册，我国仅0.44册；读者活动是我国公共图书馆近年增长最快的服务，2019年全年约20万次，美国为540多万次③。

立足我国实际，“十四五”时期公共图书馆进一步提升服务效能的突破点，一是要重视人群覆盖率，服务效能考核指标要从“人次”转向“人”；二是降低人均服务成本，以最少的服务成本换取最大的服务效益；三是重视资源利用率，让存量资源发挥最大的效能；四是取消借阅押金，将公众的图书馆借阅行为纳入政府主导的公民诚信体系；五是大幅度提高外借数量，这是提升人均公共图书馆外借量、激活存量资源的有效措施；六是进一步丰富各类阅读活动，以群众喜闻乐见的活动带动全民阅读；七是打造一批“主客共享”的公共图书馆服务项目和活动，适应文旅融合发展趋势；八是完善与“夜间经济”相适应的服务项目、方式和开放保障机制。

2.5 持续创新和提升数字服务能力

在公共文化领域，公共图书馆的数字化建设走在前列。“十四五”期间继续保持领先地位，需要引领公共文化服务由数字化向智慧化迈进。智慧图书馆基础设施建设，智慧图书馆场景创建，智慧图书馆管理系统研发，与移动互联环境相适应的特色数字资源建设与集成仓储，大数据在支撑服务、管理、决策上的应用等，都需要有引领性的突破，向民众展示出什么是真正意义上的智慧图书馆，智慧图书馆怎样体现了是数字图书馆的进一步发展和深化。在智慧图书馆建设过程中，需要研发、采用一大批新技术、新装备、新系统，这无疑为文化装备制造业提出了新的方向和增长点，体现了公共文化需求对文化产业的拉动，可以创造出一个文化产业发展的新增长点。

2.6 以新发展理念推动融合发展

首先是公共文化机构之间的融合发展。图书馆、文化馆、博物馆、美术馆、基层综合性文化服务中心等是政府举办的公共文化服务机构的主力军。长期以来，虽然“图文博美”都属于文化行政部门管理，俗称属于一个系统，但彼此之间缺乏联系与合作是较为普遍的现象。所以，“十四五”期间首先要推动公共文化机构之间的融合发展。融合发展并不是谁取代谁、谁吃掉谁，而是功能融合，聚焦核心任务，发挥各自优势，形成服务合力，以多样化的形式、方法共同推动全民阅读、全民艺术普及、全民优秀传统文化传承等核心任务。

其次是区域性公共图书馆的融合发展。京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城、长江经济带、北部湾经济区等伴随着区域经济一体发展，公共文化服务走向跨城市融合是必然趋势。目前已经有一些探索。比如，长三角地区提出城市阅读一卡通、公共文化服务一网通、公共文化联展一站通、公共文化培训一体化；北部湾经济区在创建国家公共文化服务体系示范项目“北部湾经济区公共图书馆联盟”的过程中，创造出了全国首家跨城市的高铁读书驿站，实现了公共阅读“上车借、下车还”。“十四五”期间需要创造出更多的具有实际意义的公共图书馆服务区域合作机制和服务项目。

第三是公共图书馆服务与旅游公共服务的融合发展。这方面的实践刚刚开始，需要探索有效办法、实现路径。文化和旅游融合的主战场是文化产业和旅游产业的融合，公共文化服务包括公共图书馆服务如何与旅游公共服务融合是文旅融合中的难点。“十四五”期间，需要探索和创造一批新的市民和游客高度共享的公共文化服务空间、项目和活动。总的来说，公共文化服务和旅游的融合发展，既要看到文旅融合的大背景为公共文化服务、公共图书馆服务扩大覆盖面提供了新的契机和空间，也要清醒地认识到公共文化服务、公共图书馆服务和旅游在性质、功能上的区别，发展规律的不同，防止公共文化设施和服务的“旅游化”。

注释

①数据来自北京大学国家现代公共文化研究中心2018年12 月研制的《我国公共文化机构社会化发展调研报告》。

②数据来自《中国文化文物统计年鉴（2016）》《中华人民共和国文化和旅游部2019年文化和旅游发展统计公报》。

③数据来自IMLS《美国公共图书馆调查2017》（2020）、ALA《2020年美国图书馆状态报告》、IFLA《世界图书馆地图》、CIPFA 2018/2019年数据、日本図書館協会《日本の図書館統計·公共図書館2019集計》、日本文部科学省《平成30 年度（2018）社会教育調査》和《中华人民共和国文化和旅游部2019年文化和旅游发展统计公报》。