西安市城中村改造模式研究

胡泽亮

【摘要】本文主要研究了西安市城中村改造的模式。首先，分析了西安市城中村的基本特征、形成原因和产生的问题。西安市城中村在土地利用、居民收入、人口构成等方面具有城市的特征，在管理制度、公共基礎设施建设、社会保障等方面仍然表现出原有的农村特征，在土地利用、公共设施、社会治安、村民文化素质和社会观念等方面存在诸多问题。“征地不征村”的征地策略、城乡二元管理体制、失地农民争取自身利益最大化的行为是西安市城中村形成的主要原因。其次，比较了西安市进行城中村改造的三种主要模式。政府主导模式、开发商主导模式、村集体主导模式在改造主体、改造机制、优势和劣势等方面存在差异。

【关键词】西安市;城中村;改造;模式

1、西安市城中村的特征和形成原因

1.1西安市城中村的特征

城中村是位于城市建成区的农村村落。从地理位置上看，这些农村社区已经成为城市的一部分。但是从土地制度、户籍制度、管理体制、经济组织、社会关系等方面来看，这些社区仍然保存着原有的农村特征。2019年，西安市三环以内的主城区分布着292个城中村。本文作者对西安市未央区草一村、浐灞区八家堡村等7个城中村进行了走访调查。总体来看，城中村在土地利用、居民收入、人口构成等方面已经表现出了非农化的特征，而在基础设施建设、村民社会保障、文化观念、社会关系、管理制度等方面仍然保存着原来的特征。具体来看，西安市城中村具有以下特征：

（1）土地性质属于集体土地，土地利用以出租为主，存在超标准占用土地问题。（2）村民的收入来源主要包括两类，一是土地和房屋出租产生的租金收入，二是村集体企业经营产生的利润分红。（3）外来人口数量远超村民数量。与周围的城市地区相比，城中村的房租相对较低，吸引了大量的外地打工人员前来居住，导致外来人口数量远远超过本村村民的数量。（4）城中村建筑密集，很多建筑存在质量问题。位于市区的城中村呈现出高楼林立与平房混合的景观特征，没有统一的规划和管理。（5）道路、电网、下水道等基础设施落后。（6）户籍、社会保障仍然保存农村管理体制。

1.2西安市城中村形成的原因

城中村是伴随着城市化的快速发展出现的，背后有着复杂的社会经济、管理体制和利益博弈的原因。西安市城中村的形成原因可以概括为以下三点：

（1）城市化的快速发展产生巨大的用地需求，“征用农村耕地但是避开农村居民点”的征地策略是城中村产生的直接原因。上个世纪90年代以来，西安市城市建成区面积迅速扩展，为了增加新的城市建设用地，西安市政府不断征用主城区周围的农村集体土地。对于征收成本低的农村耕地，政府进行了征收;对于征收成本比较高的农村村落，政府没有进行征收，这就是“征地不征村”的征地策略。这直接导致了大量农村村落被包围在城市建成区内。

（2）城中村背后的制度原因是城乡二元管理体制。在我国，农村村民属于农业人口，城市居民属于非农业人口。我国政府对农村村民和城市居民进行分类管理，其中的差别体现在很多个方面。在社会保障方面，农村村民尚未完全纳入国家的社会保障体系。另一方面，我国的城市社区由社区居民委员会进行管理，管理经费纳入政府财政支出;农村社区实行村委会管理体制，政府部门不负责其管理经费，由村集体自筹经费。由于城中村尚未进行“农转非”，仍然实行村委会管理体制，城市管理部门难以对城中村进行应有的监督管理，导致城中村建设缺乏统一的规划，基础设施建设滞后于周围的城市地区。

（3）城市化进程中失地农民争取自身利益最大化的行为也促成了城中村的形成。一方面，随着耕地被政府征收，城中村村民已经无法依靠传统农业种植维持生活，不得不寻找新的收入来源。另一方，随着城区范围的扩张，村庄的区位优势开始显现出来。村庄的区位优势所产生的经济利益成为失地农民最大的利益寄托。“征地不征村”不仅是政府最小化征地成本的理性选择，也是失地农民最大化自身利益的理性选择。

2、对城中村进行改造的必要性

城中村在土地利用、基础设施建设、社会治安等方面存在诸多问题，严重制约着城市的健康发展，迫切需要进行有效的升级改造。结合作者的实地调查，西安市城中村的问题主要体现在以下四个方面：

首先，城中村的土地利用未能实现效率最大化。从地理位置上看，城中村已经是城市的一部分，这些城中村拥有大量的土地面积，区位优势非常明显。对城中村进行改造可以充分挖掘土地的市场价值，释放更多的城市建设用地，满足城市发展的土地需求。

其次，城中村的基础设施建设滞后，景观环境差，严重影响居民的生活质量和城市形象。在城乡二元管理体制下，城市政府对城中村的基础设施建设投资严重不足，城中村的基础设施建设主要依靠村集体进行，这造成了城中村道路、排水、卫生、教育、文化等基础设施建设不足，降低了居民的居住质量和生活水平。

再次，城中村存在大量的社会治安问题，影响社会和谐稳定。由于相对较低的房租价格，城中村吸引了大量外来务工人员租房居住，也吸引了很多本地的低收人群，造成城中村人口流动频繁、鱼龙混杂。

最后，城中村村民文化素质和社会观念难以真正融入现代城市。城中村村民的文化程度相对较低，难以具备城市就业所需的专业技能和工作经验。城中村村民还没有生活方式和文化观念上融入城市生活，与城市居民存在一定的隔阂。

3、西安市城中村改造概况

2007年，西安市主城区分布着624个城中村，这些城中村都需要进行升级改造。2007年，西安市成立了城中村改造办公室，全面启动城中村改造工作。城中村改造就是通过土地征用、房屋拆迁、村民安置、资产处置、村民身份和社区管理体制转化等方式对城中村进行改造的过程。

自从全面启动城中村改造以来，按照改造思路的不同，西安市城中村改造可以分为两个历史阶段：第一，以“政府主导、市场运作”为主的阶段（2007-2014年）。在该阶段，西安市政府掌握全市改造工作的主动权，西安市城改办负责全市改造工作的监督和管理，各区城改办负责辖区内改造工作的组织和管理;同时注意发挥市场机制的作用，吸引开发商参与到改造工作，发挥开发商的资金优势和专业技术优势。第二，以“政府主导、政府投资”为主的阶段（2014年以来）。在这个阶段，政府仍然发挥主导作用，改造资金转为政府投资为主。政府成立改造建设公司，完成城中村改造的各个具体环节，同时吸引市场资金进入到改造工作。

4、西安市城中村改造的主要模式

城中村的改造过程涉及到多个方面，主要包括政府发挥的角色和作用、改造主体由谁承担、如何筹集充足的改造资金、如何确定合适的拆迁补偿标准、如何稳妥推进拆迁工作、如何变更原有的土地性质、如何变更原有的农村管理体制等等。在西安市十多年的城中村改造实践中，根据改造主体的不同，主要存在三种改造模式：政府主导模式、开发商主导模式、村集体主导模式。本章对这三种模式的优势、劣势和适用情况进行详细的对比分析。

4.1政府主导的改造模式

在这种模式下，政府既是城中村改造的设计者，也是城中村改造的开发者，政府成为完成改造工作的主体。作为城中村改造的设计者，政府根据城市发展规划对城中村改造进行规划和设计，决定城中村改造的进程、范围和具体方案，自上而下地推进城中村改造的各项工作。作为城中村改造的开发者，政府综合利用财政手段和其他行政手段，解决城中村改造的资金问题，直接负责城中村改造的建设规划、拆迁补偿安置、资金管理、房屋建设和买卖等工作，解决城中村村民的身份转变和社会保障安置等一系列问题。举例来说，西安市浐?生态区、曲江新区的改造工作采用了这种模式。

这种模式的主要特点在于，在城中村改造的过程中，政府可以充分发挥宏观调控和规划引领作用。例如，在城中村改造之前，政府可以对该区域进行总体的规划和布局，对城中村周围地区进行基础设施建设投资和综合治理，从而提升城中村土地的经济价值。在城中村土地出让时，可以吸引更多的地产开发商前来投资，确保城中村改造的顺利完成。在这种模式下，政府要负担城中村改造的相关成本，包括拆迁安置补偿、村民就业安置等。另一方面，改造完成之后，政府可以获得一定数量的土地储备，土地储备可以进行拍卖，产生的土地出让金形成了政府完成改造工作的收益。

4.2开发商主导的改造模式

由于城中村改造通常需要大量资金，单纯依靠政府部门可能无法完成城中村改造任务。为了解决城中村改造面临的资金问题，可以吸引开发商加入改造工作，发挥开发商的资金优势和专业技术优势。在这种模式下，政府部门负责制定城中村改造的总体设计，提供一些优惠的房地产开发政策吸引开发商加入，通过招标确定城中村改造项目的改造主体资格。获得改造主体资格的开发商通过各种渠道筹集改造资金，完成拆迁补偿、回迁安置以及土地开发建设等环节。与政府主导模式相比，政府部门不再承担开发者的角色，而是发挥宏观调控和协调引导的作用。在西安市十多年的城中村改造实践中，这种模式是最普遍、最常用的模式。

在这种模式下，开发商与城中村村民成为改造利益博弈的双方，开发商希望降低拆迁安置补偿标准，村民则希望提高拆迁安置补偿标准;开发商与政府之间的关系仍然体现为土地财政，开发商获得了开发用地，政府部门获得了土地出让金。

4.3村集体主导的开发模式

这种模式的主要特点表现为三个方面：首先，政府的作用是提供改造指导，有针对性地提供一些政策优惠和政策便利，同时对城中村改造工作进行行政监督。同时，具体的改造方案不由政府决定，而是由村集体来进行协商和决策并且发挥主导作用，这是一种自下而上的改造模式。其次，政府不提供财政支持或者只提供少量的财政支持，改造资金需要由村集体和村民通过自己的途径进行筹集。最后，村集体或村集体成立的改造公司成为城中村改造的开发者，需要完成改造工作的各项流程，如房屋拆迁、村民安置、商品房的开发建设、以及村民回迁等等。完成这些工作之后，村集体将剩余的商品房对外出售，回笼资金可以用于继续改造或者基础设施建设。与其他两种改造模式相比，这种模式不需要开发商的参与。村集体与政府之间是一种协商与博弈的关系，村集体自主进行拆迁、改造和回迁，政府提供相应的指导和政策优惠。总体来看，在西安市城中村改造工作中，采用这种模式相对较少，如莲湖区李家庄改造项目。

4.4三种模式之间的比较

通过上文可以发现，三种改造模式的差异表现在改造主体、改造机制、优势、劣势等方面，如表1所示。综合来看，如果政府的财政能力或者融资能力较强、城中村改造有很强的公共目的（如进行市政类基础设施建设）、可供商业开发的土地较少，适合采用政府主导的改造模式;如果政府和村集体无力负担改造资金、可供商业开发的土地较多，可以采用开发商主导模式;如果村集体的经济发展水平较高，融资能力较强，同时具有较强的土地和房地产开发能力、可供商业开发的土地较多，可以采用村集体主导模式。

5、西安城中村改造模式总结

西安市城中村在土地利用、居民收入、人口構成已经表现出了非农化的特征，而在基础设施建设、社会保障、文化观念、管理制度等方面仍然表现出原有的农村特征。西安市城中村形成的原因主要有三个，第一是“征地不征村”的征地策略，第二是计划经济时代形成的城乡二元经济社会体制，第三是失地农民争取自身利益最大化的行为等。西安市城中村在土地利用、公共设施建设、公共治安、村民文化素质和社会观念等方面存在诸多问题，必须对其进行有效的改造。

西安市城中村改造的主要模式包括政府主导模式、开发商主导模式、村集体主导模式。上述的三种改造模式在改造主体、改造机制、优势和劣势等方面存在差异。如果政府的财政能力较强，城中村改造有很强的公共目的，适合采用政府主导的改造模式。如果政府和村集体无力负担改造资金、可供商业开发的土地较多，适合采用开发商主导模式。如果村集体不但具有较高的经济发展水平和较强的融资能力，而且具有较强的土地和房地产开发能力，可以采用村集体主导模式。在对西安市王家棚村进行改造过程中，采用了开发商主导模式。在这种模式下，开发商的资金实力和专业水平将影响城中村改造的进度和质量，政府政策对开发商参与改造的积极性有很大影响。

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