北京市国有综合性开发及经营类企业的安全管理现状及对策研究

文／北京市安全生产科学技术研究院 侯烺祎 李瑞 杨伟 胡军平 付慧君

国有资本具有显著的公共属性，它是政府运用市场机制提供公共产品和服务，对市场进行调节的一种手段。政府通过调整重组，积极培育一批具有市场竞争力的大公司大集团，整合资产、业务和文化，完善产业链条，形成文化合力，实现规模经济效益和聚集效应。

本文所指北京市国有综合性开发及经营类集团的企业，具体定义范围为经过重组后的北京市市属国有企业中从事房地产开发及经营、建筑施工、物业管理、房产置业等综合性开发及经营类业务的国有企业。

研究特点

重组后的北京市国有综合性开发及经营类企业，整合资产和业务，进一步做大做强企业整体工作体量，通过资源整合打造本市统一的非经营性资产集中管理处置运营平台，构建起符合首都未来经济需要的可持续发展运行模式。但同时，高度的集中和整合也给企业内部管理带来了新的问题，尤其是在安全管理方面，对企业内部运行体系、组织架构、人员队伍、保障措施等提出了更高的要求。

安全管理角色呈现多维度。重组后的国有综合性开发及经营类集团企业从事房地产开发及经营、建筑施工、物业管理、房产置业等综合性业务。管理身份包括出资人、资产管理人、生产经营活动负责人、租赁人等多种身份，不再局限于单一类别的安全管理工作，需要重新定位自身安全管理工作出发点，精准把握工作整体框架和边界，研究符合自身发展需要的安全管理模式。

安全管理体系急需进行整合。由于重组前企业存在不同的资产运行身份以及安全管理体系，包括纯资本运作类、督促指导类、生产运行类、置业管理类等，基于所属企业的特性和业务范围，各体系运行存在融合度不高，自成壁垒，在职责定位、体制机制、组织架构、运行程序等方面会阻碍企业现行正常安全管理工作，需要及时梳理整体安全管理运行体系。

安全管理基础能力需求普遍增长。在企业安全管理基础方面表现出如下特点：一是组织机构，在原有专兼职安全管理机构的基础上，需要设立独立的集团公司级的安全管理组织机构，包括从集团主要负责人到安全总监，再到部门级的组织体系；二是精细管理，由于综合性开发及经营业态较为广泛，需要进一步摸清新常态下的集团整体安全风险，需要科学系统的集团公司级风险管控和隐患排查双预控体系支持相关工作；三是基层基础，集团公司是一个大系统，需要从整体安全管理文化入手，通过宣传教育、专业培训、绩效考核、督查指导、全员共治等角度，营造内部良好的安全管理文化氛围。

现状及问题

经过近几年的调整重组，北京市国有综合性开发及经营类企业已经取得一定转型成效，但在安全管理方面，还存在不足。

安全生产责任体系有待完善。部分单位安全生产责任制度不健全，不明确、不具体；有单位未按规定建立相关安全生产管理制度，或建立的制度存在缺项，基础资料管理较混乱，部分隐患未得到有效排查治理，安全制度执行流于形式，安全基础管理缺失，存在制度与执行两张皮的现象。例如：某些单位的安全管理制度以及基础资料在被检查时无法提供，单位主要负责人及安全管理人员作为安全生产的主要管理者，对安全管理规章制度不清楚。这些问题都源于部分单位安全管理体系不畅通，安全生产主体责任不健全、不清楚、不落实。

现场安全风险管控有待加强。部分单位安全监管存在盲区和薄弱环节，其内部日常开展的各项安全生产检查大多数都以常规检查为主，对关键部位或没发生过生产安全事故的领域的检查还存在着死角和盲区。这些问题的出现，一方面是部分企业主要负责人和安全管理人员的安全意识不高，另一方面是部分安全管理人员水平不够、从业人员素质不高、监管人员能力不强。

综合应急处置能力有待增强。突出表现为应急预案没有或缺乏针对性、演练不到位，应急物资没有维护保养管理。部分单位的应急物资存在使用维护问题，应急预案没有或不完善，或者未按规定进行演练或演练不规范。安全管理人员在应急处置的思想意识、程序准备、实际操作等方面，存在不同程度的缺失和不足，制约了集团公司整体应急处置工作成效。

安全底线思维意识有待强化。部分单位没有牢固树立隐患就是事故的思想，企业主体责任落实不到位，安全隐患和问题突出。例如：某单位在被巡查时发现，施工现场在制度和施工方面均存在较大问题：现场管理混乱，组织架构不完整，责任制模糊，安全员证件过期，操作规程内容不规范，施工现场出现一闸多机、楼内楼梯无防护栏、工地烟头较多等，同时部分管理人员在配合检查工作时态度较差。由此可见，部分单位对安全生产工作认识理解不到位，对安全风险认识不足，长期忽视安全生产管理，对隐患的容忍度较高；对隐患纵容的背后往往是主要负责人的责任缺失和安全管理人员的失职，责任缺失的背后是安全意识、红线意识的缺位。说明部分单位安全生产管理“上面热、下面冷”，安全生产管理人员及员工参与度低，漠视对待、被动监管的安全与生产的矛盾还没有得到破解。

对策建议

笔者建议该类型企业要按照国家、行业及地方政策法规，综合分析自身需求和问题，可以从以下几个方面梳理安全管理工作。

健全体制机制，推动管理责任落实。全面梳理集团公司所需履行的安全职责，建立覆盖出资人、资产管理人、生产经营活动负责人、租赁人等多种身份的安全管理责任体系，并逐级签订安全生产目标管理责任书，健全集团公司级的安全管理制度体系，为企业本部及下属单位划清安全管理工作底线并指明工作方向，加强组织机构和人员配置，完善安全生产督查考核机制和议事决策机制，强化安全生产监管责任落实痕迹化管理，有效推动各单位安全管理部门的监管责任和施工运维单位的主体责任落实。

实行分级管理，提高风险防控能力。风险管控就是将安全防控的关口前移，细模安全底数，及时更新各生产经营单位的企业信息台帐，进行系统全面的风险源调查、辨识、分级，对不同部位和不同企业实行分级分类管理；根据相关规定制定集团公司自己的分级分类标准及管理办法，根据企业的性质、安全管理水平和现状，实行有差别、有重点、有针对性的监管方式。对于安全管理水平不高、基础不牢、风险多、隐患多的单位，增加监督检查力度和考评频次；对于安全底子好、安全管理体系运行好、隐患少的部位和单位，可以适当降低检查力度，提高自主管理能力；做到有主次、有侧重，精准施策、对症下药。

借助督查指导，推进隐患排查治理。结合集团公司内部运行监管的要求，融合优势力量，强化重点行业领域、重点区域生产经营单位安全监管，尤其是本系统隐患和问题较为突出的部门，开展用电、消防、有限空间、应急管理等隐患集中专业专项整治，通过标准化建设、职业危害现状评价、专项检查、交流检查、联合检查等形式，加强对建筑施工、物业管理等各类生产经营单位的重点部位和岗点监管监察，理顺隐患排查机制，压减隐患总量，破除重点风险，确保集团公司安全发展态势。

加强宣传培训，提升安全意识水平。针对企业规模不一，涉及人群复杂，部分单位如建筑施工单位管理难度较大，从业人员对安全工作的认识和重视程度不足，可能会导致意外事件的发生。应加大安全宣传力度，采用定点宣传与流动宣传相结合，传统宣贯与新型媒介宣传相结合，以隐患重点单位、安全重点人群等作为重点宣传对象，采用宣传画册、安全纪念品、宣传横幅、告知书、书信、人工讲解等多种形式，开展安全知识、安全标准、安全技术、安全政策、安全责任、警示教育进企业、进居民、进公共场所“三进入”活动。做到覆盖全员的多方位广泛宣传，强化安全责任意识，营造安全氛围。培养安全管理的“明白人”，从管理上减少和防止各类安全生产事故的发生。

完善应急管理，加固应急处置实力。针对集团公司存在的下属单位众多，层级复杂等情况，应完善企业应急救援体系，优化应急管理机制，提高相关企业和从业人员的应急能力，建立安全生产应急救援专家库。定期组织、指导开展生产安全事故应急演练活动，规范应急管理，对生产安全事故应急预案进行修订，对重点企业应急预案进行备案，对应急救援物资储备库的应急物资加强巡视、定期更新。督促各单位加强对从业人员的应急培训，要切实提高从业人员应急处置能力。

强化基层基础，营造全员共治氛围。以抓管理、抓业务、抓作风为重点，加强安全管理部门基层队伍的建设和基础保障措施管理，加大安全员队伍的管理、培训力度，积极鼓励各层级各单位主动丰富日常工作措施手段，在集团公司的安全管理体系框架下，结合自身实际情况，开展安全标准化建设、安全预防控制体系建设、安全风险辨识评估工作等内容，并可借助第三方机构的安全专业技术力量，多元化提升企业整体本质安全水平。