新发展格局下应急管理的新机遇新挑战

文／中国人民大学公共管理学院 王宏伟

党的十九届五中全会提出，我国要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一目标的设定将带来我国经济社会发展模式与发展局面的系统性更新，给应急管理事业发展带来新机遇。同时，与之相伴的安全风险也必然会呈现出新的图谱，对应急管理工作提出新挑战。对此，应急管理部门应未雨绸缪、前瞻思考，以精准识变、靶向应变、主动求变，加强应急管理体系和能力建设，提升风险应对和治理水平。

构建新发展格局的背景

统筹发展和安全，始终保持忧患意识，是中国共产党治国理政的一项重要原则。2020年对于我国而言，是极不平凡的一年。新冠肺炎疫情肆虐，给我国经济社会发展造成了严重的冲击。党中央高瞻远瞩、审时度势，带领全国人民取得了抗击新冠肺炎疫情的重大战略性成果。同时，我国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体。一方面，我国汲取新冠肺炎疫情应对的教训，建制度、补短板、强弱项、堵漏洞，不断健全应急管理体系；另一方面，党中央站在更为长远的角度，提出构建新发展格局，以求在危机中育先机、于变局中开新局，确保中华民族伟大复兴进程的顺利实现。

改革开放之后，我国开始打开封闭的大门，逐渐融入世界经济体系。2001年12月11日，我国正式加入WTO，进入国际大循环，形成了市场和资源“两头在外”的“世界工厂”模式。这对于我国当时提升经济实力、改善人民生活发挥了重要的历史作用。但是，全球产业链分工是有上下游之分的，上游控制着下游。在国际分工中，世界形成了两类国家：处于上游的“有头无身子”的国家和处于下游的“有身子无头”的国家。前者是以美国为首的西方发达国家，其优势产业是知识和资本密集型的产业；后者是以中国为代表的发展中国家，其优势产业是劳动力密集型的产业。在看似公平的国际贸易中，两类国家之间形成巨大价格“剪刀差”。

西方国家在全球产业调整的过程中向发展中国家转移的多为高污染、高能耗的产业，而却把具有自主知识产权的高新技术牢牢地把握在自己手中。即便这样，还时常以巨大的中国对外贸易逆差为借口，不断制造贸易摩擦。

2008年国际金融危机爆发后，美国等西方国家贸易保护主义抬头，自顾、内顾倾向明显。一股逆全球化的“倒春寒”加剧了世界经济复苏的困难。2020年发生的新冠肺炎疫情更加剧了逆全球化的风险，这倒逼我国以扩大内需为战略支点，谋求以国内构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。人们在强调以国内大循环为主体的同时，不能忽略国内国际双循环相互促进。因为新发展格局要实现中国高质量发展，也要促进中国更高水平的对外开放。这与总体国家安全观“既重视自身安全，也重视共同安全”的思想是一致的。

内部可循环是大国经济的“标配”与标志。我国有14亿人口，人均国内生产总值超过1万美元，其中约4亿人口已经步入中等收入行列。应对新冠肺炎疫情的“压力测试”表明，我国市场潜力和回旋空间大，经济韧性强，政策工具多，实现国内大循环是完全具备条件的。在新形势下，我国强调国内大循环不是与国际社会“脱钩”，也不是消极的“避险”行动，而是要打造参与国际合作的新优势，推动全球化朝着开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，从而更加有力地推动人类命运共同体的构建。

应急管理的新机遇

新发展格局将资源与市场两个重要的环节向国内适当收缩，形成国内外资源与国内外市场相互备份，这必然会带来经济社会以及风险图谱的新变化，加大应急管理工作的分量。2019年11月29日，中共中央总书记习近平在主持中央政治局第十九次学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。

构建新发展格局要统筹发展和安全，实现高质量发展与高水平安全之间的互动。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，发展与安全要实现动态平衡，决策者甚至要更多地考虑安全因素，这是党中央稳中求进工作总基调的必然要求。2020年4月10日，在中央财经委第七次会议上，习近平总书记在论述国家中长期经济发展战略重大问题时说：“国民经济要正常运转，必须增强防灾备灾意识。要大力加强防灾备灾体系和能力建设，舍得花钱，舍得下功夫，宁肯十防九空，有些领域要做好应对百年一遇灾害的准备。”5月23日上午，习近平总书记在看望全国政协十三届三次会议的经济界委员并参加联组讨论时指出，要“牢固树立安全发展理念，加快完善安全发展体制机制”。7月17日，中共中央政治局常务委员会召开会议，研究部署防汛救灾工作。习近平总书记主持会议并发表重要讲话。他强调，要全面提高灾害防御能力，坚持以防为主、防抗救相结合，把重大工程建设、重要基础设施补短板、城市内涝治理、加强防灾备灾体系和能力建设等纳入“十四五”规划中统筹考虑。7月30日，在中央政治局研究制定《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）时，他强调“要抓好应急管理，强化安全生产。”

十九届五中全会《建议》设置专门篇幅，讨论“统筹发展和安全”并对应急管理工作提出要求：“完善和落实安全生产责任制，加强安全生产监管执法，有效遏制危险化学品、矿山、建筑施工、交通等重大安全事故。……提升洪涝干旱、森林草原火灾、地质灾害、地震等自然灾害防御工程标准，加快江河控制工程建设，加快病险水库除险加固，全面推进堤防和蓄滞洪区建设。完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。”以此观之，构建新发展格局将会给应急管理带来新机遇。

不仅如此，新发展格局要深化供给侧结构改革，必然会保持投资合理增长，而公共安全、物资储备、防灾减灾等作为我国着力补齐的治理短板，无疑会迎来发展的重大机遇。城市更新行动将进行老旧小区、厂区、街区和城中村的改造，如能融入防灾减灾的元素，势必会降低其脆弱性。绿色发展理念的推行，2030年达到碳排放峰值目标的设定，加大生态修复工程投入等，都将从根本上减缓自然灾害的风险。

应急管理事业的新挑战

伴随着新发展格局的构建，应急管理部门也要准备面临新的风险挑战：一是伴随着新发展格局构建，原材料自给程度势必会提升，煤炭、油气、有色金属等产品的生产与储存量加大，安全生产的要求更高。二是从市场环节看，新发展格局必然要保障充分就业、拉动消费，发展旅游、养老等第三产业。从业人员素质的不达标、经营场所的不安全，都可能引致新的风险。三是新发展格局势必要甩掉粗放制造的帽子，促成企业设备更新和技术改造，并发展新兴产业。新材料、新工业、新技术、新产品在研发制造过程中可能会伴生、孳生全新的风险，挑战既有的安全生产、应急管理经验。四是为了畅通国内大循环，关键基础设施的互联互通与供应链的安全可靠，都要求应急管理具有应对复杂性、系统性风险的能力。

此外，新发展格局加强重大项目的建设和储备，如川藏铁路、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发、输电送气、重大引调水等等，以拉动内需。这些重大项目的影响大，一旦发生生产安全事故或遭遇自然灾害的侵袭，势必会造成巨大的财产损失和舆论压力。新发展格局也是一个让市场在资源配置中发挥更大作用的过程，必然要以体制改革激发各类市场主体的活力。例如，能源、铁路、电信、公用事业等行业的竞争性环节将引入市场化机制。在体制改革的过程中，这些关系国计民生的部门要防止因安全监管措施的削弱而面临重大的风险。

由于传统的农业人口安全素养和安全知识相对薄弱，在构建新发展格局中，围绕县域经济，发展特色农业与农产品加工和乡村旅游，水电气热和物流等基础设施与公共服务向农村的延伸，可能会加大农村安全生产和旅游安全风险。现代社会的风险与农村的脆弱性叠加是一个特别值得注意的问题。

新发展格局要求进一步推进区域协调发展，推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略走深落实。区域经济社会的融合使得跨界风险的流动更加便捷，必须辅之以高效的区域应急联动机制。

在“十四五”时期，我国将从轻度老龄化社会向中度老龄化社会转型。风险社会与老龄化社会重叠，这如同“青春期遭遇更年期”。新的风险挑战将随着社会结构、社会行为的变化而呈现出来。新发展格局要实现国内国际双循环的相互促进。今天的世界进入了一个动荡变革期，影响我国发展的不稳定、不安定、不确定因素明显增多。国际产业链、供应链、价值链外部受到的扰动，可能会加剧国内大循环运转的负担，甚至产生连锁反应。这也是我国应急管理必须思考的一个重大问题。

在对十九届五中全会《建议》的说明中，习近平总书记非常明确地指出：“我们越来越深刻地认识到，安全是发展的前提，发展是安全的保障。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险明显增多。我们必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战，确保社会主义现代化事业顺利推进。”在新发展格局下，应急管理部门应在统筹两种资源、两个市场的背景下，增强机遇意识与忧患意识，主动塑造公共安全态势，努力预见、预判未来可能面临的风险，并准备应对难以预见的风险，做到化解既有的存量风险、防范新兴的增量风险。