安全生产执法应强化全过程深度说理

文／江苏省南通市应急管理局 邰江淼 徐荣 张胜兵 卞伦永

近期，应急管理部印发了《关于加强安全生产执法工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》最大的亮点就是鲜明地提出了要运用法治思维和法治方式解决安全生产问题，向社会释放加强安全生产执法工作的强烈信号。如何吃透《意见》精神，破解执法难题，提高执法效能，结合多年一线执法经验，笔者认为，在具体操作层面上，强化执法全过程深度说理应该成为探索实践运用法治思维和法治方式做好执法工作的一条有效途径。即坚持执法与服务并重、教育与惩戒相结合，把深度普法贯穿于事前、事中、事后全过程，突出事前引导、强化事中指导、注重事后辅导。

强化执法全过程深度说理的意义

建设法治政府的重要内容。《意见》要求认真学习贯彻落实习近平总书记法治思想和习近平总书记关于安全生产重要论述。应急管理部门作为执法机构，是建设法治政府的重要组成，通过强化全过程深度说理，既体现了公民依法享有的知情权得以充分保障，也显著增加执法文明程度，增强了实践中法律与公民之间的互动，在每个执法行为中都让群众感受法治精神。在严管之中体现厚爱，在执法背后展现温度，更能彰显法治权威、带动全民守法，由“法制”向“法治”转变，切实增强人民群众法治获得感。

落实“谁执法谁普法”责任制的客观需要。《意见》要求严格落实“谁执法谁普法”普法责任制，将普法融入执法办案全过程。应急管理部门是安全生产法律执法主体，同时肩负着提高社会对安全生产法律知晓度的重要职责。把法治宣传教育融入法治实践全过程，是提高法治宣传教育效果的有效途径。强化全过程深度说理是结合应急管理工作特点，创新普法理念、工作机制和方式方法，积极推动各项普法责任落实，切实增强普法的针对性和实效性。真正发挥普法对于法治建设的基础作用和持久功效，实现“法润人心”“法泽苍生”“法安天下”的终极目标。

化解行政相对人抵触情绪的有效措施。现实执法中的“重处罚轻说理”，常导致行政冲突，易引起公众对执法者产生“以罚代管”的误解，削弱法制公信力。通过强化全过程深度说理，积极以案释法，以平等姿态、通俗易懂的语言加强对相对人法律讲解，及时解疑答惑。把矛盾纠纷排查化解与法律宣传教育有机结合起来，把普法教育贯穿于事前、事中、事后全过程，围绕争议焦点充分说理，引导当事人依法按程序表达诉求，运用法律手段解决矛盾。

高质量执法服务高质量发展的关键要素。党的十九大提出我国经济结构要向高质量发展，《意见》要求推动实现更为安全的发展。通过强化全过程深度说理，实现由监管型、约束型管制向服务型、引导型治理转变。避免执法“一刀切”，既体现执法刚性，又体现人文关怀。只有做到法、理、情融于一体，坚持以法为据、以理服人、以情感人，才能发挥高质量执法最大效益。营造人人知法、守法、护法的良好环境，使执法者自觉维护法律尊严，违法者感知法律威严，守法者得到法律保护，进而维护高质量安全发展。

执法规范化、精准化的内在要求。《意见》重点突出执法三要素，“三项制度”要求执法过程留痕可溯，均进一步强化了执法监督。执法者首先要带头守法，在法律允许的范围内执法，执法不忘普法，对执法者本身也是一种提醒。通过强化全过程深度说理，不断在工作实践中自我监督、自我规范、自我提高，把每一个执法行为都纳入有效约束，从源头遏制执法随意性，让执法者在执法活动中的一言一行、一举一动都要经得起民众的审视和历史的检验。

强化执法全过程深度说理的措施

全过程深度说理重点在说理形式的“全过程”“全方位”，核心在说理内容“有干货”“有深度”。每一位执法者既是打击违法行为的英勇战士，也要成为法制宣传员、思想政治工作者，更要成为传播安全思想理念的播种机。

事前“传道”，将普法挺在执法前面。突出事前引导，主动向前走一步，强调预防为主，将企业引导到重视安全的“正道”上来。一是责任清单提醒，让企业清楚安全管理关键要素。将主体责任、风险辨识以及法律要求编成清单，发给企业，便于企业自查自改，主动完善薄弱环节，解决部分企业不知怎么做、如何做、怎么做到位的问题。二是典型案例警示，让企业清楚安全底线和红线。将典型事故案例与常见违法案例编撰成册，发给所有企业，既加大案件的曝光力度和频次，也督促企业严格守法，解决同类违法反复出现的难题。三是开展主题宣讲，让企业增强落实主体责任的自觉性。紧扣本地区、本行业领域特点，执法者深入一线宣讲企业落实主体责任的要求，逐条解读责任清单。组织观看警示教育、案例讲解、讨论交流，对照反思，吸取教训，增强主动抓安全的意识和能力，做到全覆盖。对事故企业，在停产整顿基础上，组织辖区内企业现场警示，全面剖析事故原因，吸取教训，真正做到一厂出事故，万厂受教育。四是安全公开承诺，增强企业自我约束、持续改进的内生动力。接受过清单提醒、案例警示、主题宣讲过的企业需安全承诺并公示，保证认真贯彻执行安全相关法律、法规、政策和工作要求，主动落实主体责任。如若违法，将自愿接受处罚。以往，有些企业抱怨未给其整改机会就处罚了。现在，实施上述一系列措施，在处罚前，已友情提醒，并给予大量时间和机会，企业若还无动于衷，就必须严格执法了，这也是“先礼后兵”的体现，可以有效避免重新回到“只检查、不执法”的老路。

事中“授业”，将法理、事理、情理说清讲透。强化事中指导，在对违法相对人处罚前，紧扣问题，从大处着眼、小处入手，找准切入点、结合点和着力点，充分沟通，力争做到“十讲”。一讲“政治”，最核心的是让企业家提高政治站位，深入贯彻习近平总书记关于安全生产的一系列指示精神，强化“红线意识”和“底线思维”。对违法行为的打击也是按照习近平总书记“严执法、重实效”的要求尽职履责。二讲法律法规，将违反的法律逐条原原本本地讲解，尤其要讲法律释义和立法背景，每个法条都是在吸取事故教训的基础上，充分论证之后形成的科学指引。强制性是法律最鲜明的特征，守法是对企业的最低要求。三讲标准规范，在管理中要重视安全技术管理尤其是国家或行业标准规范的遵守。强制性的标准规范要求企业必须不打折扣地执行。推荐性的标准规范，如果确实能提高本质安全度，则想方设法说服企业也一并执行。四讲事故案例。向当事人讲述由于违法而导致的事故案例，最好是近期发生、同区域或者同行业的事故案例，便于加深印象。把别人的事故当作自己的事故来反思，不再以血的代价去验证血的教训。五讲责任追究，突出惩戒威慑力，既讲责任追究，又讲履职不到位发生事故将依据《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》《刑法修正案（十一）》追究刑事责任。也讲其他企业因触犯该法律被追究责任的案例，一视同仁，是对违法行为的普遍打击。六讲自由裁量标准，消除相对人顾虑，确保权力行使公开透明。同时，鼓励主动纠错，有效引导相对人对于处罚不是目的、助力安全保平安才是根本的思路转变，既提高了相对人对执法的认知，又提高本质安全度，真正体现执法的目的。七讲权益保障，安全是福报工程，职工的人身安全，是职工最根本的权益，是保证企业在稳定的环境条件下，实现更大的效益和促进改革发展的基础和前提。把抓好安全工作当作职工的最大福利，把维护职工的生命安全放在各项工作的首要位置。八讲安全效益，安全生产于个人是创造幸福生活的基础，于企业是实现健康发展的保障，于国家是建设和谐社会的支撑。安全创造效益。事故后亡羊补牢，浪费时间，增加成本，加倍受损的则是职工、企业乃至社会。九讲整改措施，针对问题，执法者要开出治病良方。与相对人深入交流，对整改中可能面临的困难和问题，提供切实可行的指导，竭诚让企业少走弯路，节约整改成本，提升整改成效。同时，还要提醒企业注意整改过程的相关风险点，尤其是强化委外作业、危险作业等易发生事故关键环节的管理。十讲管理提升，所有隐患和违法行为，归根到底都是管理上存在问题和缺陷，执法者要与企业一道深入剖析、归纳总结，抓住要害，提供一企一策，切实解决一些沉疴积弊的安全问题，使企业安全工作更加扎实和富有实效。

事后“解惑”，使长效机制深入人心。注重事后辅导，做好后半篇文章，多做“附加题”、争取“加分项”，切实帮助企业解决一些“老大难”的问题，达到执法一家、规范一家，教育一片、带动一片的效果。一是开展约谈、公开道歉、再承诺，让企业知耻而后勇。约谈受到重大处罚、违法严重的事故企业主。被处罚企业须通过各种形式公开道歉，并对提升安全工作承诺，公开整改措施。再次签署并递交承诺书，承诺自行对照责任清单组织审核并整改。绝不再犯，如若再犯，自愿接受上限处罚。二是不定期进行回访，防止企业前纠后犯。对被处罚企业整改情况“回头看”，对承诺书中承诺自查自改的安全审计确认意见复查，警钟长鸣。以往，很多企业以为被处罚后，执法者很长时间不会再来，回访就是让其时刻以永远在路上心态去抓好每一项安全工作。三是持续重点监管帮扶，提高风险企业的执法辅导频次和力度。将近年发生过事故、受过重大处罚、工作推进不力、工伤事故频发、上黑名单的企业列为重点关注对象，通过安全执法与指导帮扶，了解企业在处罚后和隐患整改中遇到的困难，以及安全提升自我加压的相关诉求，为企业“想法子”“出点子”“谋路子”，根据实际“私人订制”“开小灶”式辅导，再次进行针对性普法，帮扶企业在知法懂法守法上创先争优，安全意识由被动到主动条件反射般产生。