韩国公共卫生应急管理体系的构成及特征

2021-04-07朴光海

人民论坛 2021年8期

进入21世纪以来，韩国先后经历了非典、甲型H1N1流感、中东呼吸综合征、新冠肺炎疫情等影响和侵害大众生命安全和身体健康的公共卫生事件。在多次公共卫生应急处突中，韩国政府严格依照本国的公共卫生应对管理体系及要求，通过采取有力措施，在较短时间内有效控制住了各类疫情的蔓延传播，为国际社会公共卫生应急管理提供了经验借鉴。

韩国公共卫生应急管理体系的主要构成

经历了2015年的中东呼吸综合征之后，在政府的主导和大力推动之下，韩国的公共卫生应急管理体系得到了进一步完善和强化。每次经历重大公共卫生事件，韩国政府都能够在最大限度保障经济社会正常运转的前提下，有效遏制疫情传播蔓延，与其投入大量的人力、财力和资源升级和加强公共卫生应急管理体系密切相关。韩国的公共卫生应急管理体系主要由以下几个方面构成。

第一，统筹管理与协调机制。在韩国政府组织体系内，承担和履行重大灾难安全事故应急管理职能的机构是中央安全管理委员会和中央灾难安全对策本部。在发生重大公共卫生事件时，由这两个机构协同疾病管理本部，共同发挥着统筹、组织、协调和指挥作用。

第二，法律支持与保障机制。1954年，韩国先后颁布《传染病防治管理法》《检疫法》《医疗法》等法律法规，并根据上述法律法规制定了标准应对手册及区域突发公共卫生事件应急管理预案，一方面为启动和实施应急管理机制确立了合法性，另一方面为调整危机情境下的各种社会关系提供了法律保障。

第三，预警与应对机制。韩国涉及公共卫生的传染病危机预警，按照事态严重程度分为“关注”“注意”“警戒”“严重”四个级别，采取应对措施及应对办法，同时在疾病管理本部内设立了全天候的“紧急状况室”负责收集、分析、监控、判断和上报有关传染病的国外国内信息和状况。

第四，应急医疗救治机制。根据《传染病防治管理法》和《医疗法》的规定，在突发公共卫生疫情时，分布在韩国全国各地的保健所和医疗机构承担对患者的筛查、诊断及医疗救治责任。为减少民众的经济负担和让民众积极协助并参与传染病的防治工作，确诊患者的住院费、治疗费及疑似患者的筛查检测费等均由政府或健康保险支付。

第五，信息管理与披露机制。根据《传染病防治管理法》和《灾难与安全管理基本法》的规定，当疾病管理本部将公共卫生传染病危机预警提升至“注意”以上级别时，保健福祉部部长要通过政府信息通讯网络渠道、发行报道资料等方式，将包括感染者的移动轨迹、移动方式、密切接触者情况等民众预防所需的相关信息迅速公开。

第六，应急防疫物资保障机制。根据《传染病防治管理法》和《传染病防治管理法实施条例》的规定，保健福祉部部长在传染病即将大范围流行之际，可通过传染病管理委员会的审议，提前储备或订购防疫所需相关物资、装备及药品。

第七，宣传教育与引导。为加强与国民、媒体间的沟通和联络，教育引导国民积极配合和参与防控工作，韩国专门设立了危机沟通业务室，并于2017年制定公布了《公共卫生危机沟通指南》和《公共卫生危机沟通操作标准》，明确了在发生突发公共卫生事件时，政府应采取怎样的措施来与国民和媒体进行沟通，如何广泛宣传政府的应对政策和教育引导国民积极参与、配合疫情防控，如何应对和处置谣言和不实信息等，具有很强的针对性、指导性和可操作性。

第八，国际交流与合作。以新冠疫苗研发为例，韩国与包括世界卫生组织（WHO）在内的国际组织建立交流合作互助机制和人才交流机制，不断提高危机应对能力和专业人员业务水平，积极参加国际传染病相关国际会议，承担世界卫生组织西太平洋区为预防和管控新型传染病而开展的相关事业经费，支援国际疫苗研究所开展的疫苗研发经费。

韩国公共卫生应急管理的实践及特点

以韩国应对新冠肺炎疫情的实践为例：从病毒的传播速度、感染范围、防控难度以及由此给韩国经济社会造成的影响和冲击程度来看，此次新冠肺炎疫情可谓韩国建国70多年来遭遇的最严重公共卫生事件，对韩国的公共卫生应急管理提出了前所未有的严峻挑战。从韩国应对新冠肺炎疫情的过程、采取的措施方法以及效果等层面来看，韩国的公共卫生应急管理及其实践具有如下几方面特点。

第一，严格按照公共卫生预警和应对体系开展应急管理工作。韩国政府采取的主要措施包括：一是在中央灾难安全对策本部的统一指挥下严格按照警报的最高级别来应对疫情。二是在疫情最严重地区，政府总理24小時坐镇指挥，统筹和协调各部门的应急管理工作，并为抗疫人员加油鼓劲增加信心。三是中央政府、地方政府、政府各部门、防疫机构、军队、医院、社区之间配合默契，形成合力。四是因地制宜地采取快速查找（感染源）、快速检测（疑似患者）、快速诊断、快速隔离、快速通报的“五快”策略。

第二，采取适合本国国情的防治防控措施。韩国在最大限度借鉴中国的做法与经验的基础上，根据本国的社会整体运行机制、医疗资源分布、国民意识、区域条件等实际情况和特点，采取相关应急管理和防治措施，包括：一是广泛设立“筛查所”，采取“免下车”、步行筛查等检测方式。二是大规模免费检测疑似症状者，成为短时间内有效控制住疫情传播蔓延的关键环节。三是采取分级诊疗措施，将确诊患者分为轻症、中等程度、重症、危急重症四个等级，分类定点接受治疗。四是因物制宜地推出“五部制”口罩分配方案，根据出生年份尾数1至0，将人分为五组，限定每人每周最多购买2只口罩，防止囤积抢购，保障所有人都有口罩。

第三，迅速准确地公开疫情相关信息。此次韩国政府一改上一届政府的“拖沓作风”，不仅保证了疫情信息的公开与透明，而且保证了疫情信息传递的快速、及时与准确。中央防疫对策本部每天两次通报最新疫情，及时向民众传递和公开有关疫情的信息和数据，并通过手机终端和专题网站，详细介绍和更新疫情相关信息和动态、管理措施、预防指南等。同时，通过手机APP软件、GPS功能等管理和掌握入境人员、居家隔离人员的信息和动向，并配备相关人员进行职守和监督。

第四，及时修订和通过“新冠三法”。疫情期间，韩国国会专门设立了“新冠肺炎疫情对策特别委员会”，并审议通过了《传染病防治管理法》《检疫法》《医疗法》三项法案的修订案（统称“新冠三法”）。修订案增加了疑似感染病患者如果拒绝接受检疫时可处以300万韩元以下罚款的条款;对拒绝、妨碍或逃避隔离的行为，虚假陈述或提供虚假材料的行为及故意隐瞒、漏报事实等行为，可判处两年以下有期徒刑或2000万韩元以下罚款，增强了法律的威慑力。“新冠三法”的及时修订和完善，对于韩国政府能够运用行政强制手段迅速找到密切接触者并进行检测和隔离，起到了法律保障作用。

第五，为疫情应急管理和防控防治开通“快车道”，设立了“药物及试剂紧急使用许可制度”。根据这一制度，相关企业生产制造的检测试剂可在短时间内获得食品医药品安全处的行政审批。事实上，早在还未出现确诊患者的2020年1月中旬，韩国就有一家生物医药企业已经开始着手研发检测新冠病毒的试剂。同年2月，韩国迅速批准四家生物医药企业生产和销售检测试剂，原本需要8个月以上的行政审批周期也被压缩至两周左右，由此保障了大量检测试剂的供应和使用。

第六，积极参与疫情防控国际合作。新冠肺炎疫情暴发以来，韩国始终与周边国家和国际社会保持联络沟通和必要的往来通道，分享彼此的防控经验和信息，积极参与疫情防控的国际合作，为疫情严重的国家提供力所能及的支援与帮助，与周边国家联合成立“联防联控合作机制”，统筹开展联防联控工作。同时，为保障地区产业链、供应链、物流链顺畅运行，率先与中国开通重要急需人员往来“快捷通道”，并积极主导成立全球传染病应对合作集团。

韩国应对公共卫生事件的经验及思考

由于采取措施得当、应对有力，防控效果较好。第一，不断完善和强化国家公共卫生预警和应对体系，让其在关键时刻真正能够发挥作用。在此次新冠肺炎疫情实战防控和应急管理中，韩国的国家公共卫生预警和应对体系着实发挥了应有的功能和作用，使整体的应急管理与防控工作能够在这一体系的指导和运转下有效推进和开展。第二，根据国情和实际情况，因地制宜地采取措施，通过大数据、手机定位等信息网络技术手段，及时了解和把握密切接触者和疑似患者的移动方式、移动轨迹、活动范围等，为迅速有效切断病毒的传播扩散发挥了重要作用，对于防止大量人员集中挤兑医疗资源并造成交叉感染，以及消除恐慌心理起到了很好的作用。第三，为突发公共卫生事件和紧急事态的应急处置，提供制度支持和保障。韩国之所以能够进行大规模的检测，关键在于行政审批机构根据“药物及试剂紧急使用许可制度”，连续加班加点，在两周之内（通常需要8个月以上）就完成了对检测试剂盒的整个审批过程，保证了大量检测试剂盒的及时生产和上市。从韩国的实践经验来看，“紧急使用许可制度”既可激发药剂生产公司的积极性和主动性，又可消除审批机构“怕担责”的顾虑，是应对和处置重大突发公共卫生危机的一项必不可少的制度安排。第四，通过共情力和同理心、同情心，赢得周边国家和国际社会的信任与好感，也展现出了其作为国际一员的责任与担当，为韩国今后在本地区及国际舞台获得更多发言权、发挥更大影响力创造了有利条件。疫情期间，韩国的国际形象得到提升，这与其深入参与国际交流互动并积极参与疫情防控国际社会合作密切相关。

韩国公共卫生应急管理体系也暴露出了一些问题与不足。以新冠肺炎疫情防控为例，这些问题和不足集中表现在以下三个方面。一是执政党（进步阵营）与在野党（保守阵营）在抗疫策略、具体的方式方法上产生了重大分歧。在野党为了其政党利益和选票，不顾客观事实和科学依据，极力批评和反对政府的抗疫策略和举措，给初期韩国的应对及防控造成了混乱。二是教会组织的干扰和不配合。疫情发生后，教会组织并没有按照政府的要求及时将参加活动的人员名单交给政府，而是采取隐匿、回避、躲藏甚至造谣等手段干扰和阻挠政府的防控工作，给韩国的疫情防控和应急管理带来了严重的干扰。三是政府拟推动的医疗政策改革方案不合时宜。政府在未与医疗界充分沟通协商的情况下就匆忙公布具体改革方案，导致医疗界80%、近10万名医生集体罢工上街游行。医生罢诊游行期间，许多医院的医疗诊治能力急剧下降，疑似和确诊患者得不到及时收治，普通医疗需求大量被延滞，给韩国的整个疫情防控带来了较大冲击和不利影响。