中国共产党百年纪律建设的历史经验

2021-04-07蒯正明

中州学刊 2021年2期

蒯正明

摘要：严明纪律是无产阶级政党的内在要求和优势所在。中国共产党成立以来，始终注重以严格的纪律要求全体党员，不断探索加强党的纪律建设的有效途径。在革命、建设和改革的过程中，中国共产党积累了纪律建设的宝贵经验，主要包括：着眼于从严治党，以高度的思想自觉推动党的纪律建设;把政治纪律建设放在首位，夯实党的纪律建设基础;不断推进建章立制工作，完善党的纪律体系;完善纪检监察体制，强化执纪监督;注重开展纪律教育，增强广大党员遵守纪律的自觉性;抓住领导干部这一“关键少数”。

关键词：中国共产党;纪律;历史;经验

中图分类号：D262 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2021）02-0001-06

中国共产党是按照马克思主义政党原则建立起来的政党，党的性质和宗旨决定党必须以严格的纪律保持自己的凝聚力、战斗力，必须以严格的纪律保持党的先进性和纯洁性。中国共产党成立以来，为推进纪律建设进行了艰辛探索，对纪律建设规律的认识逐步深化。在中国共产党成立一百周年之际，全面总结中国共产党加强纪律建设的历史经验，对于深化党的自我革命，推动全面从严治党向纵深发展具有重要的现实意义。

一、着眼于从严治党，以高度的思想自觉推动党的纪律建设

任何一个政党要实现远大目标，必须以严明的纪律作保证。中国共产党自成立起就确立了实现共产主义的远大目标，肩负起为人民谋幸福、为民族谋复兴的伟大使命。正因为如此，中国共产党人始终以高度的思想自觉强调纪律建设问题。早在建党前夕，蔡和森在写给毛泽东的信中就指出：“党的纪律为铁的纪律，必如此才能养成少数极觉悟极有组织的份子，适应战争时代及担负偌大的改造事业。”①毛泽东在复信中高度评价了蔡和森的意见，认为其“见地极当”②并表示深切的赞同。党成立以后，随着工人运动的发展和党员人数的增加，党的纪律建设的重要性更加凸显。对此，1921年8月，陈独秀在答区声白的信中指出：“要绝对自由就不能联合，要联合就不能绝对自由。”③他还强调：“其实权力集中是革命的手段中必要条件。”④1924年2月，恽代英在《列宁与中国的革命》一文中也指出：“我們若是有了一个有主义有纪律的党，我们若是用这个党去宣传与组织工人、农人、兵士革命的团结，我们可以成功革命。”⑤不过总的来看，这一时期党刚成立不久，由于理论准备和实践经验的不足，党的纪律建设过程中出现过家长制和极端民主化两种不良倾向。1928年7月，党的六大通过的《组织问题决议案提纲》明确指出了党组织存在的“小资产阶级的意气之争”“极端的自由选举观念”“个人无原则的相互倾轧，引起否认一切纪律”⑥等问题。1931年8月，中共中央发布的《关于干部问题的决议》再次指出了党的纪律建设中的两个错误倾向：“第一极端便是家长式的滥用纪律，根本放弃说服与教育工作;第二极端便是废弛和轻视纪律……走到极端民主化，破坏党的组织原则。”⑦

这一时期，毛泽东、周恩来等新中国成立后的党和国家主要领导人已经认识到纪律建设的重要性并作了大量论述。在古田会议决议中，毛泽东在强调坚持官兵平等，保障士兵民主权利的同时，明确指出极端民主化的危害，即“削弱以至完全毁灭党的战斗力，使党担负不起斗争的责任，由此造成革命的失败”⑧。在毛泽东看来，民主与纪律、民主与集中是辩证统一的，纪律的执行要以民主为基础，同时也要以严格党的纪律消除党内极端民主化倾向。1929年3月，周恩来在《关于湘鄂西苏区发展的几个问题》的指示信中特别指出：“党的组织要发展党员的自觉性，比较明了的同志应在思想上帮助尚不明了的同志，使一般同志咸能注意自觉地遵守纪律。”⑨1931年7月，朱德在《怎样创造铁的红军》一文中也强调：“红军的纪律绝不依靠打骂来维持，而是建筑在无产阶级的团结上面，用自我批评的精神、教育的精神，互相督促和勉励，达到自觉遵守纪律。”⑩周恩来、朱德的上述论述表明我们党在思想上进一步深化了对纪律建设的认识。遵义会议以后，党的正确思想路线得到确立，中国共产党人进一步深化了对党的纪律的认识。1937年9月，毛泽东在《反自由主义》一文中指出，自由主义“是一种腐蚀剂，使团结涣散，关系松懈，工作消极，意见分歧。它使革命队伍失掉严密的组织和纪律”B11。1948年12月，毛泽东在为《中国青年》的题词中更是明确提出“加强纪律性，革命无不胜”的口号，深刻揭示了党的纪律对党取得革命胜利的重要意义。

新中国成立之后，党的纪律建设不仅关系到党的自身，更关系到党执政地位的巩固和新中国各项事业建设的有序推进。朱德指出：“加强党的纪律性，在今天就更有特殊重大的意义。”B12“我们要做一个好的共产党员，就要服从组织，遵守纪律。”B13在发扬党内民主与坚持党的纪律的关系方面，毛泽东明确指出：“我希望造成这么一个局面，就是又集中统一，又生动活泼，就是又有民主又有集中，又有自由又有纪律。”B14但是，随着“左”倾错误的发展，党的指导思想逐步偏离正确轨道。尤其是在“文化大革命”期间，党内集权与无组织无纪律现象同时存在，党的纪律建设中出现了滥用纪律的惩办主义倾向。有些党组织的负责人动辄处分党员，搞机械的、过火的斗争，导致阶级斗争扩大化。

党的十一届三中全会以后，随着党的民主集中制恢复发展，党的纪律建设也开始回归到正确的发展轨道。为维护党的纪律，强化党内监督，党的十三大报告首次提出了从严治党的要求。党的十四大报告进一步明确强调：“党员在党的纪律面前人人平等，任何人违反党的纪律，都必须给以应有的处理。”B15由此可见，加强党的纪律建设成为落实从严治党方针的举措之一。进入新世纪之后，以胡锦涛为代表的中国共产党人结合党面临环境的变化，进一步强调纪律建设的重要性，要求“坚决改变一些地方执行纪律失之于软、失之于宽的状况”B16。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进全面从严治党的过程中，着眼于党情的新变化，就加强纪律建设提出了许多新观点、新论断，表明我们党对纪律建设的认识更加深刻。

纵观中国共产党成立百年來的历程，中国共产党人始终以高度的思想自觉推进党的纪律建设。中国共产党推进纪律建设自觉意识不仅来源于自身作为马克思主义政党的内在要求，也是基于自身守初心、担使命的现实需要。当然，中国共产党人对纪律建设的认识也有一个逐步深化的过程，经历了从最初的“革命的手段中必要条件”到“落实从严治党的方针”，再到“全面从严治党的治本之策”。与此同时，在这一过程中，中国共产党人对党的纪律与党内民主、党的纪律与国家法律法规关系的认识也逐步清晰，定位不断趋于合理、科学，为持续推进党的纪律建设提供了动力基础和思想保证。

二、把政治纪律建设放在首位，夯实党的纪律建设基础

何谓政治纪律？对此，习近平总书记明确指出：“政治纪律是各级党组织和全体党员在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为方面必须遵守的规矩。”B17从中国共产党纪律建设的历程来看，党始终把政治纪律建设摆在突出的位置。党的五大通过的《组织问题决议案》指出：“党内纪律非常重要，但宜重视政治纪律。”B181929年召开的古田会议深刻批评了不讲政治的纯粹军事观点。1938年召开的党的六届六中全会强调必须重申党的政治纪律，特别是全党要服从中央。之后，党的七大通过的党章以根本大法的形式对党的政治纪律作了要求。党章明确规定：“不能允许有破坏党纪、向党闹独立性、小组织活动及阳奉阴违的两面行为。”B19

新中国成立之后，以毛泽东为代表的中国共产党人并没有放松对党的政治纪律的要求。针对1953年发生的高岗、饶漱石反党分裂活动，毛泽东指出：“党的团结的利益高于一切。”B20在此基础上，党的七届四中全会通过了《关于增强党的团结的决议》。之后，党的八大修订的党章专门对党的政治纪律作了阐述。党章在总纲中明确指出：“在党内不容许有违反党的政治路线和组织原则的行为，不容许有分裂党、进行小组织活动、向党闹独立性、把个人放在党的集体之上的行为。”B21

党的十一届三中全会之后，以邓小平为代表的中国共产党人在推进改革开放的过程中高度重视政治纪律建设。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》强调：“派性同无产阶级的党性是根本不相容的。”B22之后，为了强化党的政治纪律，1987年中纪委专门发布了《关于共产党员必须严格遵守党章的通知》和《关于旗帜鲜明地同资产阶级自由化思潮作斗争的通报》。1989年5月，邓小平在同李鹏、姚依林的谈话中指出：“党内无论如何不能形成小派、小圈子。”B23在此基础上，1997中共中央颁布的《中国共产党纪律处分条例（试行）》专门规定党员“政治类错误”的具体情形，并规定了处罚措施。2003年中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》更是明确将“违反政治纪律的行为”列为违纪种类之一，并对“违反政治纪律的行为”的情形和处罚措施作了更加详细的规定。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央针对党内高级干部严重违反政治纪律和政治规矩的情况，更加重视纪律建设并把政治纪律建设摆在纪律建设的首位。习近平总书记就政治纪律问题作了一系列重要论述，如2013年1月，他在十八届中央纪委二次全会上的讲话中强调：“严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律。”B242015年1月，他在十八届中央纪委五次全会上的讲话中指出：“在所有党的纪律和规矩中，第一位的是政治纪律和政治规矩。”B25在实践中，为了推进党的政治纪律的贯彻落实，2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》为党的政治纪律开列了新的负面清单及处分标准，进一步推进了党的政治纪律具体化。

党的纪律建设的历史表明，中国共产党对政治纪律根本地位的认识经历了一个逐步深化的过程。尤其是党的十八大以来，中国共产党人对政治纪律在党的纪律体系中的根本性地位、统领性作用形成了明确的思想认知。在实践中，政治纪律建设的力度明显加大，政治纪律的规定更加具体化，从而为新时代党的纪律体系建设奠定了更为坚实的基础。事实证明，如果政治纪律不严明，党团结统一的基础必将遭到削弱，党的其他纪律也将失去赖以存在的基础。

三、建章立制，完善党的纪律体系

对党的纪律建设作出明确规定，把各项纪律立起来，是党的纪律建设的基础性工作。中国共产党成立以来，通过不断制定党内法规，明确了党的政治纪律、廉洁纪律、组织纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律六大纪律，形成了纪律建设的较为完备的体系。党成立之初，纪律规定主要体现在党章中。整个新民主主义革命时期，中国共产党相继出台了一系列法规，内容涉及纪律建设的许多方面，初步形成了党的纪律体系。比如，政治纪律方面的法规有：《中国工农红军政治工作暂行条例（草案）》（1930年）、《关于增强党性的决定》（1941年）、《关于严格执行报告制度的指示》（1948年）;组织纪律方面的有：《关于发展党的组织决议案》（1931年）、《苏区党团组织与工作条例》（1934年）;廉洁纪律方面的有：《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》（1926年）、《关于惩治贪污浪费行为》（1933年）、《中央关于城市公共房产问题的决定》（1948年）;群众纪律方面的有：《中央关于加强军队纪律坚决执行城市政策的指示》（1945年）、《中国人民解放军总部关于重行颁布三大纪律八项注意的训令》（1947年）;等等。当然，党成立之初，由于认识上的局限性，纪律建设在“立规”的过程中不可避免地存在一些不足之处。

新中国成立以后，以毛泽东为代表的中国共产党人对执政条件下党内法规建设进行了多方面的探索，进一步丰富了党的纪律体系。如为了严格党的组织纪律，中共中央分别发布了《关于发展和巩固党的组织的指示》（1950年）和《关于接收新党员手续的规定》（1951年）。在廉洁纪律方面，中共中央发布了《关于精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》（1951年）和《关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》（1953年）。党的八大之后，由于受“左”倾思想的影响，党内法规建设开始偏离正确的轨道，主要体现在九大、十大党章对于纪律建设的相关规定中。

党的十一届三中全会之后，党的纪律建设重新迈入正确轨道，党的纪律体系得到进一步拓展。例如，针对领导干部及其子女经商、办企业，脱离群众、贪污贿赂等问题，中共中央发布了一系列党内法规制度，使党的纪律规定更加具体。此外，中共中央还发布了关于党的纪律方面的综合性法规制度。1997年印发的《中国共产党纪律处分条例（试行）》是中国共产党成立以来在执行纪律方面的第一部比较全面、系统、具体、完整的重要条例。之后，2003年发布的《中国共产党纪律处分条例》进一步将党的纪律分为组织纪律、人事纪律，廉洁自律纪律、财经纪律等。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视建章立制工作，党内法规建设迈入快车道。“十八大以来，全面从严治党的显著特征在于更加重视完善制度体系和党内法规体系在治党管党中的基础性作用。”B26中共中央于2015年和2018年两次修订《中国共产党纪律处分条例》，将十八大以来纪律建设的探索成果上升为党的纪律要求，使党的纪律规定更加科学化，更符合全面从严治党的要求。这一时期，党的纪律体系框架更加明确。2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》明确将党的纪律归纳为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律六大类。之后，这一规定被写入十九大党章，以党内根本大法的形式明确了新时代党的纪律体系框架，从而使党的纪律体系结构更加合理，重点突出且协调统一。此外，中共中央陆续制定或修订一系列党内法规制度，如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年）、《中国共产党党内监督条例》（2016年）、《中国共产党问责条例》（2016年制定，2019年修订）、《关于加强党的政治建设的意见》（2019年）。进入新时代，基础性党内法规制度基本确立，配套性党内法规制度不断拓展，形成了系统完备、配套衔接的党的纪律体系。

四、完善纪检监察体制，强化执纪监督

一个政党建立纪律不容易，维护和执行纪律就更加不容易了。维护和执行党的纪律必须要注重发挥专责机关的作用。中国共产党成立之初，对党的纪律执行的监督检查主要由中央执行委员会和地方党部负责。随着对执纪监督认识的深化，党的五大选举产生了党的中央监察委员会。在此基础上，党的五大修改的党章专门设立了监察委员会一章，明确了监察委员会的产生方式，监察委员的权利以及监察委员会与党委会的关系，等等，标志着党的纪律检查制度初步创立。但党的六大撤销了监察委员会，代之以审查委员会。审查委员会的权限主要是“监督各级党部之财政、会计及各机关之工作”B27。这种改变实际上不利于党执纪监督的有效开展。

抗日战争时期，为了保证党的纪律统一，中国共产党开始重视地方监察委员会的建设。1938年党的六届六中全会通过的《关于各级党委暂行组织机构的决定》明确提出，在区党委之下设立监察委员会。在此基础上，党的七大修订的党章明确规定了监察机关的领导体制。党章指出：“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作。”B28这一规定为日后建立纪检监察体制奠定了基础。

新中国成立后，针对党执政后面临的新情况、新问题，党和国家领导人决定成立中央及地方纪律检查委员会。1950年2月，中共中央发布的《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》特别规定：“各级党的纪律检查委员会是直接在各级党委的领导下进行工作。”B29在这里，《指示》将党委与纪委的关系由七大党章规定的“指导”改为“领导”，这一重大修改表明建国初期中国共产党人非常重视党委对纪委的领导。

党的纪律检查委员会从1949年底成立到1955年3月结束使命为止，做了大量的工作，但也存在不少的问题，如纪委职权受限不利于执纪监督工作开展等。基于此，1955年中国共产党全国代表会议专门通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立监察委员会代替原来的纪律检查委员会。《决议》的若干规定反映出以下几点变化：一是各级监委领导班子由党委直接任命改为党的代表大会或代表会议选举并经上级党委批准;二是将监委由同级党委的领导关系改为指导关系;三是加强了党的监察委员会独立行使职权及自身系统的纵向领导。由此可见，党的监察委员会较之纪律检查委员会，其地位、职责权限都有所提高和扩大，对于强化党内监督，加强党的纪律建设都具有重要的意义。但是后来随着“左”倾错误的发展，党的纪检机关受到严重冲击。

改革开放之后，党的纪检机关得到恢复和重建。关于党的纪检机关领导体制，党的十二大修订的党章明确规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。”B30这就从党章上明确规定了纪检机关的双重领导体制。此外，针对市场经济条件下党员违纪现象增多、党风廉政建设问题凸显的情況，中国共产党进一步加大了执纪监督的力度，主要举措包括：一是改革党政监督体制。1993年初，纪检机关与行政监察机关合署办公。纪检监察机关合署办公是改革开放新时期党政监督体制的重大改革，使纪检监察队伍更加统一，力量更为集中，有利于进一步强化执纪监督。二是建立党风廉政责任制。1998年中共中央正式发布了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，标志着党风廉政责任制开始施行。三是完善党内巡视制度，推进巡视工作的开展。1996年中纪委发布了《关于建立巡视制度的试行办法》，并于当年派出巡视组赴四川、辽宁等地开展了巡视工作。之后，巡视工作逐步推进。四是建立派驻机构，实施派驻监督。关于派驻监督，党的十二大修订的党章规定，中纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。这一规定为派驻监督提供根本的制度依据。进入新世纪，为了增强派驻机构的独立性，中央开始对派驻机构实行统一管理。2005年底，中央纪委、监察部对56个派驻机构全部实行了统一管理。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央为完善纪检机关领导体制、强化执纪监督进行了一系列创新性探索，主要表现为：一是实施了“两个为主”。“两个为主”是指“查办腐败案件以上级纪委领导为主”和“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。“两个为主”体现了“以上为主”的纪检机关改革思路，它既坚持纪检机关双重领导体制，又强化上级纪检机关对下级机关的领导，有力推动了纪检机关双重领导体制具体化、程序化、制度化。二是强化巡视工作，创新巡视方法。着眼于发现问题，创新巡视方法，实现常规巡视与专项巡视相结合，巡视与巡查相结合，巡视工作成效明显、震慑力得到充分彰显。三是压实“两个责任”。“两个责任”是指党委的主体责任和纪委的监督责任。实施“两个责任”进一步明确了党委和纪委各自的职责，促使党委和纪委做到守土有责，丰富发展了党风廉政责任制，有利于增强监督合力。四是提高派驻监督质量。为了强化派驻监督，增强“驻”的效果，2014年中央办公厅专门印发了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》。《意见》强化了中央纪委对派驻机构的直接领导，减少派驻机构对所驻部门的依赖，剥离两者的利益关联，为派驻机构的大胆监督创造条件。十九大之后，为适应国家监察体制改革的要求，完善派驻机构统一管理体制，派驻机构统一更名为“派驻纪检监察组”。派驻机构的更名不单是名称的改变，它意味着派驻机构职能、监督范围等的调整和变革。在履行职能方面，除了原有的纪检职能，还增加了监察职能，实际上也就赋予了派驻机构监察权。在监督范围上，派驻监督实现了对所有公职人员的监督。

五、总结与思考

从中国共产党走过的百年历程来看，党对纪律建设的认识经历了一个逐步深化的过程。在实践中，中国共产党人始终以高度的思想自觉推动纪律建设，也正是这种自觉的意识和矢志不渝的努力，使中国共产党人对纪律建设规律的认识不断深化，党的纪律体系不断完备，执纪监督不断向纵深推进，从而开辟了一条以政治纪律建设为统领，其他纪律建设共同推进的正确道路。

应该说，中国共产党百年纪律建设积累的历史经验是非常丰富的。笔者认为，除了上文阐述的四条，还包括注重开展纪律教育，增强广大党员遵守纪律的自觉性;抓住领导干部这一“少数关键”，发挥领导干部的表率作用。在笔者看来，上述六个方面构成中国共产党纪律建设的主要经验，也是新时代中国共产党深化纪律建设需要持续推进的主要着力点。

当前中华民族正处于民族复兴的关键时期，前进的道路中各种艰难险阻不可避免，全面从严治党向纵深推进的路上还面临许多亟待解决的问题，需要我们坚持好、运用好党的纪律建设的基本经验，强化系统思维，以永远在路上的精神深化党的纪律建设规律的探索，不断增强党的凝聚力、战斗力，使我们党永远走在时代前列。当前尤其要做到：一是在思想上，结合新时代全面从严治党和推进国家治理体系和治理能力现代化新要求，以高度的思想自觉思考党的纪律建设需要深化解决的问题，包括如何进一步推进党的纪律规范结构的科学化，如何使党纪和国法相衔接配套，如何对纪律的效用功能进行评估，如何将严格纪律与完善领导干部容错纠错机制结合起来，等等。二是强化政治纪律的统领性作用。新时代党的纪律体系中，虽然六大纪律具有不同的指向和适用范围，但彼此之间不是并列的关系，政治纪律是整个纪律体系的“纲”，具有统领性作用。新时代党的纪律建设要求我们始终将政治纪律放在首位，通过政治纪律建设坚决维护党中央权威，增进党的团结，正风肃纪，营造风清气正的党内政治文明生态，从整体上提高党的纪律建设成效。三是进一步完善党内法规制度。党的十九届四中全会结合全面从严治党要求，明确提出“完善全面从严治党制度”的重要命题。党内法规制度是党的纪律建设的载体，新时代完善党的纪律体系需要我们注重将全面从严治党有益经验上升为纪律要求，在拧紧党纪螺栓、扎紧制度篱笆的同时，不断增强党的纪律的时代性、针对性。四是提高纪检监察工作质量与水平，尤其是通过一体推进监督、执纪、问责，使各项纪律规矩真正成为“带电的高压线”。五是强化纪律教育，真正让“讲纪律、守规矩”成为全党的自觉。六是牢牢抓住领导干部这个“关键少数”，通过发挥领导干部的表率作用，把正确的思想、优良的作风、良好的导向、正面的典型立起来，推动形成良好的政治生态。

注释

①②《蔡和森文集》，人民出版社，1980年，第70、73页。

③④《建党以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社，2011年，第27页。

⑤《恽代英文集》（上卷），人民出版社，1984年，第442页。

⑥《中共中央文件选集》第4册，中共中央党校出版社，1989年，第453—454页。

⑦《中共中央文件选集》第7册，中共中央党校出版社，1991年，第339页。

⑧《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991年，第88页。

⑨《周恩来选集》（上卷），人民出版社，1980年，第17页。

⑩B12B13《朱德选集》，人民出版社，1983年，第5、280、285頁。

B11《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第360页。

B14《毛泽东年谱（1949—1976）》第3卷，中央文献出版社，2013年，第188页。

B15《十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告公报决议决定》（上册），中国方正出版社，2008年，第459页。