政府数据开放公众反馈机制构建研究*

莫祖英 丁怡雅

(郑州航空工业管理学院信息管理学院 郑州 450046)

Research on the Construction of Public Feedback Mechanism for Government Data Opening

Mo Zuying Ding Yiya

(Shool of Information Management,Zhengzhou Uninversity of Aeronautics, Zhengzhou 450046)

Abstract: [Purpose/Significance]This paper investigates and studies the public feedback in government data opening, and aims to improve public participation and satisfaction of government data opening, so as to promote the use of government open data and ensure the quality of government open data.[Method/Process]This paper selects 4 first-tier cities, 15 new first-tier cities, and 30 second-tier cities in the "2020 City Business Charm Ranking List" as the research samples, and analyzes public feedback issues on the basis of investigating the status quo of public feedback on its government data open platform. [Result/Conclusion] Finally, based on the five periods of the open government data life cycle, corresponding to the first, middle and last three stages of public feedback on open government data, a five-period and three-stage public feedback mechanism for open government data was constructed.

Keywords:government data openness; public feedback; mechanism; public satisfaction; data quality

大数据时代的到来，使数据之间的联系增强，数据中蕴含的价值得到挖掘，数据红利得以释放，也提供了一种发现新知识的可能性。政府数据开放相较于简单的信息公开，更多强调政府开放数据的“用”。政府数据开放的目的就是使原始数据经由开发利用，产生经济效益或社会效益，最终实现数据价值的增值。让公众的反馈作用于政府数据开放，不仅可以了解公众的需求，提高政府开放数据的利用率，同时还可增强政府开放数据的公众满意度以及政府开放数据的质量。

1 政府数据开放公众反馈机制相关研究

目前许多学者认为公众反馈对政府开放数据的质量保障具有重要意义。邓崧，葛百潞[1]指出，公众的满意度是数据开放效果的最有效指标，一定的公众参与度保证了数据开放的质量和效果。陈朝兵[2]也提到社会公众对于政府数据的共享共用、增值开发和利用能力，直接影响政府数据开放的共享性和利用性等质量特性。在政府开放数据质量保障机制的研究中，程帅[3]在引用国外数据开放保障机制发展经验的基础上，提出我国政府数据开放保障机制建设路径，指出要完善政府数据开放政策执行的反馈机制。赵千乐[4]在我国政府数据开放保障机制研究中提出要加强不同阶段对应工作机制建设，结束阶段要构建政府数据开放公众协作机制，加强对开放数据的解读、提升公众的数据处理和利用能力、加强数据开放工作的反馈管理。童楠楠[5]指出推动社会力量参与政府开放数据运动是国外发达国家提升政府透明度的主流做法。可基于政府数据开放平台，建设用户互动功能，允许用户在网站上对开放数据质量进行直接评论，通过用户反馈机制来改进开放数据质量。

已有研究中，学者们普遍肯定公众反馈对政府开放数据质量保障所起的作用，但在构建质量保障机制时，大多数学者把反馈机制作为其中的组成部分，对于反馈机制的运作也提出了想法建议，但并未对整个反馈机制进行具体细化地分析研究。本文以建立政府数据开放公众反馈机制为目标，分阶段进行具体论述，使之成为真正有效可行的反馈机制，从而更好地收集公众意见，提高政府开放数据的公众满意度和数据质量。

2 我国政府数据开放公众反馈现状

由于政府数据开放平台的建设会受到信息意识、技术水平、城市发展、公众使用能力等各种主客观因素的影响，故本文选择整体发展水平较高、政府数据开放工作相对完善的49个一线、新一线和二线城市(来源：2020城市商业魅力排行榜)进行调查，通过对以上城市政府数据开放平台公众反馈的调查，以掌握目前我国前线城市政府数据开放平台中公众反馈的情况，在此基础上分析政府数据开放中公众反馈存在的问题，为后文构建政府数据开放公众反馈机制提供依据和指导。

2020年5月29日，第一财经·新一线城市研究所发布了《2020城市商业魅力排行榜》，依据此排行榜中所显示的城市排名，逐个对各前线城市的政府数据开放平台进行检索调查，调查时间为2020年9月，故本文中各数据开放平台公众反馈的数据统计截止至2020年8月31日，具体选取排行榜中的北京、上海、广州、深圳4个一线城市，成都、杭州、重庆等15个新一线城市，无锡、宁波、昆明等30个二线城市，共49个城市作为调研对象。据调查，49个城市中的杭州、西安、南京、长沙、郑州、沈阳、昆明、大连、温州、南宁、长春、泉州、石家庄、南昌、金华、嘉兴、太原、兰州、保定、廊坊20个城市没有相应的政府数据开放平台，其余29个城市的政府数据开放平台公众反馈情况如表1所示。

表1 各城市政府数据开放平台公众反馈情况

续表1 各城市政府数据开放平台公众反馈情况

表1为各城市政府数据开放平台公众反馈的具体情况。从公众参与来看，可浏览已提交反馈列表的北京、上海、广州、深圳、成都、武汉、青岛、佛山、合肥、无锡、哈尔滨、贵阳、惠州这13个城市中公众反馈的参与度并不高。其中最高的是深圳市有139条公众反馈记录，其次是上海52条、武汉35条、成都32条和北京20条，其余各城市的公众反馈都在15条及以下。

从平台回复时长来看，平台回复公众反馈的间隔时长对公众的参与度会有所影响。如公众参与度最高的深圳市政府数据开放平台，其回复时长一般是当日或次日，最长四天。从回复质量来看，各平台对公众反馈的回复质量也不同。如广州市政府数据统一开放平台的回复都较官方，并未对公众起到实质性帮助，2019年7月31日一位博士生表示要做政府数据开放与公众参与的关系研究，申请分享平台总访问量数据，8月1日平台回复暂不支持访问量的查询。武汉市政务公开数据服务网，2019年12月19日用户申请网站平台的用户评论和问卷调查数据以供科研使用，次日得到了用户咨询建议57条，问卷调查33条的准确回复[6]。

表2为政府数据开放平台以及公众反馈情况的各等级城市占比统计。由于网站无法打开、未设置公众反馈渠道、无法查看已提交反馈列表等情况，有必要对各等级城市中设置有数据开放平台，进一步设置有公众反馈渠道，以及可浏览公众反馈列表的城市总数进行统计，并计算其各项城市总数占此等级城市总数的百分比，从而更好地把握目前我国前线城市政府数据开放平台中公众反馈的整体情况，具体各等级城市的数据如表2所示。

表2 政府数据开放平台以及公众反馈情况的各等级城市占比统计

如表2所示，4个一线城市都设有数据开放平台以及公众反馈渠道，也可浏览已提交的反馈列表和平台回复，各项占比均达到100%。在15个新一线城市中，设置有数据开放平台的仅有8个，占城市总数的53%；其中有7个城市设置有公众反馈渠道，占城市总数的47%；可浏览公众反馈列表的仅有5个城市，占总城市数的33%。在30个二线城市中，设置数据开放平台的有13个，占城市总数的43%；设置公众反馈渠道的有9个，占城市总数的30%；可浏览公众反馈列表的仅有4个城市，占城市总数的13%。

综上，我国政府数据开放公众反馈现状的调研分析可总结为以下几点：

从各等级城市总体来看，不同等级城市数据开放平台建设以及公众反馈情况差距较大。一线城市无论从平台设置、公众反馈渠道设置以及浏览反馈列表方面各项占比均达到100%，但新一线城市相较于一线城市整体情况差距过大，二线城市相较于新一线城市，虽不及新一线城市相比于一线城市的差距之大，但整体情况也不容乐观，仍然需要进一步努力。

从公众的参与情况来看，政府数据开放平台公众反馈的参与度较低。从调查中可以看出，公众参与度最高的深圳市政府数据开放平台，在将近四年的时间跨度中共有139条公众反馈记录。若按四年来计算，平均每年所收到的公众反馈数量约为35条。位于第二的上海市公共数据开放平台有52条公众反馈记录，与第一位深圳市的反馈总量出现断层式差距，其平台年反馈数量平均值更低。

从平台回复时长来看，政府数据开放平台对公众反馈的回复时长长短不一。回复时长较短的平台会在当日或次日对公众反馈给出回复；较长的回复时长有四天、五天、半个月、一个月；更长的有两个月、三个月；最长的回复时长为三年零七个月。而次日和三年零七个月的回复时长出现在同一个政府数据开放平台的公众意见反馈列表中。

从平台回复质量来看，态度较好的政府数据开放平台，对公众的反馈进行回复的态度很端正，并未出现大批敷衍的情况，回复内容也基本可解决公众所提出的反馈问题；而态度不好的政府数据开放平台，无论对于何种类型的公众反馈，都会以“建议合理，予以采纳，感谢您宝贵的意见。”此类系统自动回复的官方语言来进行回复，使公众的意见反馈变得毫无意义。

3 我国政府数据开放公众反馈问题分析

3.1未认识到公众反馈对于政府数据开放的潜在价值政府数据开放不同于政府信息公开，注重的是数据的增值价值，使最原始的政府数据经由公众的开发利用，从而产生相应的效益。据调查，宁波市数据开放平台设置有“互动交流”，但点击后跳转至浙江政务服务网。东莞市政府数据开放平台中也设置有“互动交流”，点击之后就会跳转至东莞市12345政府服务热线界面，此界面并不是政府数据开放的反馈渠道，所以可视为东莞市没有有效可用的公众反馈渠道。可以看出政府简单地将数据开放与信息公开看作同样的性质，并没有认识到政府数据开放的重要性和公众反馈的价值。

此外，社会公众是政府开放数据的利用主体，其意见反馈可以作为提高数据质量的有效参考。但在调查中发现，设置有公众反馈渠道的城市共有20个，占所调查城市总数的41%，说明我国前线城市中还有高达半数以上的城市没有设置官方的公众反馈渠道。在15个新一线城市中，仅有47%的城市设置有公众反馈渠道；在30个二线城市中，仅有30%的城市设置有公众反馈渠道。由此可以看出，目前我国还有绝大多数城市没有认识到公众反馈的价值，缺乏公众反馈可以作用于政府数据开放的意识。

3.2政府数据开放平台对公众反馈的回复缺乏时效性目前大部分政府数据开放平台采用调查问卷的形式搜集公众意见，但无论线上或线下的问卷调查都存在滞后性这一固有缺陷[7]。问卷调查存在设计问卷—投放问卷—填写问卷—收回整理等程序，通过问卷调查所得到的公众反馈需要一定的时间周期。有的数据开放平台所设置的线上问卷还存在申请认证的流程，由此所用的时间周期会更长。

据调查数据可知，各数据开放平台对用户反馈的回复时长从当日或次日，以至半个月或一个月，最长达到将近四年，这就导致政府数据开放平台无法实时接收公众的反馈。如武汉市政务公开数据服务网显示，一位武汉大学研究交通事故时空分布规律的学生于2015年5月9日发布咨询建议，希望此平台可以提供交通事故的具体统计数据，而武汉市信息中心在2018年11月21日才给出相应回复。诸如此种对时效性要求较高的数据申请，需要得到及时准确地回复，但回复时长却达到以年计算，具有严重的滞后性。而出现此情况的原因是平台会在某天集中回复近几个月甚至几年的公众反馈问题，武汉市公共数据开放平台就是在2018年11月21日当天回复了从2015年4月28日至2017年12月16日全部的公众反馈，这样就使回复时长参差不齐。由此导致公众的反馈得不到及时回复，最终使有质量的公众反馈无法及时有效地发挥其潜在价值。

3.3缺乏对公众利用政府开放数据的能力帮助由于政府开放数据利用人群之广，就会导致公众对政府开放数据的利用能力不同。当没有较高信息素养的人利用政府开放数据时，此类人群缺乏的并不是数据利用的意识，而是利用数据的能力。政府在进行数据开放平台设置时，应注重对公众利用数据的能力帮助，使其更好地进行数据的检索下载以至后期运用，由此才能得到公众对政府开放数据的真实反馈。

深圳市政府数据开放平台于2016年11月上线运行[8]。截至目前用户反馈列表共有139条记录，从2016年11月30日所提交的第一条反馈直至2018年8月，将近20条反馈都是如何搜索数据？是否需要注册？下载的数据有乱码怎么办？此类基本的平台数据使用问题。2018年3月13日，一条公众反馈问是否有平台操作指南，平台的回复仅对数据的检索下载进行了简单的步骤介绍，并没有提供具体操作指南。目前平台首页底部显示有操作指南，点击进入是一份43页PDF格式的平台用户手册，编制日期为2020年1月19日，这与用户向平台询问是否有操作指南已相距近两年时间。因此，在平台运行前期，公众反馈中出现很多平台使用问题，其主要因素就是此平台未能向用户提供具体的操作指南。公众在无法有效利用政府开放数据的情况下，平台也就无法得到公众针对数据内容的相关反馈，政府亟需对公众利用开放数据的能力进行必要的指导和培养。

3.4未能有效重视和采纳公众的意见反馈公众作为政府开放数据的利用者，其意见反馈是极具实践价值的。政府数据开放平台应重视收到的公众反馈，这样才能达到平台设置互动交流通道的目的。

据调查，上海市公共数据开放平台有一项纠错反馈为：华东师范大学的信息已经过时，公共管理学院已与其他几个学院合并，统一归属于经济与管理学部，此条公众反馈就可有效提高平台中相关数据的准确性和时效性。同时，上海市公共数据开放平台目前12条需求反馈中，有3条上海市疫情数据或患者活动范围数据的申请，且都集中于三月中上旬，但平台给予的回复均为：您需求的数据目前不在开放清单中，所以无法提供。您的需求我们已反馈给相关数据开放主体部门，根据《上海市公共数据开放暂行办法》，数据开放主体部门对尚未开放的公共数据会进行定期评估，在本市公共数据资源目录范围内的，会制定相关公共数据开放清单，并经相关部门审核后，通过上海市公共数据开放平台予以公布[9]。

在疫情肆虐的特殊时期，上海市公共数据开放平台的需求反馈总量中，占比25%的是疫情数据需求申请，平台回复表示会将需求传达给相关部门定期评估并审核之后可以进行公布。此种复杂的数据开放流程只适用于一般数据，而疫情数据是实时更新的，所以平台的回复对于公众的申请并没有及时有效解决。

4 政府数据开放公众反馈机制构建

华中师范大学段尧清提出“政府开放数据全生命周期”，包括数据的生成采集期、数据的整合开放期、数据的整合利用期、数据的价值评估期、数据的再生/消亡期五个时期[10]。本文以此五个时期作为政府开放数据的生命周期，对应政府数据开放公众反馈的前中后期三个阶段，提出各个阶段解决公众反馈相关问题的措施，使其相互作用最终形成关于政府数据开放公众反馈的动态良性循环。

图1 政府数据开放公众反馈机制构建

4.1前期阶段(生成采集期)在前期阶段，政府要鼓励公众参与政府开放数据的开发利用，采用各种信息搜集方式来了解公众对开放数据的各方面需求，提高公众和政府双方对公众反馈价值的认知。

4.1.1 借助社交媒体提高公众参与度 目前政府数据开放平台意见搜集方式大多是通过问卷调查，但需要公众主动点击进入互动交流类目才能填写。可把调查问卷设置为超链接，在政府官网和数据开放平台首页同时进行展示，或设置动态悬浮窗吸引用户注意力，同时也可借助微信公众号、小程序、微博等现代主流社交媒介取得与公众的联系。政府也可以与社会企事业单位和各大高校或科研院所建立合作关系，共同参与政府开放数据的开发利用工作，如空气质量实时预报、交通情况预测、公交定位等，在促进公众参与和社会合作的同时，也提高了政府开放数据的利用率。

4.1.2 提高公众和政府双方对公众反馈价值的认知 政府在采取各种措施提高公众参与度的同时，可使公众了解到自身的反馈对于政府数据开放来说是具有潜在价值的，从而提高其参与感和使命感。而政府通过前期对公众意见的收集，必然需要在后期对公众反馈进行整理和追踪，以确保最初的公众建议能够在后续数据开放中得到体现。这就促使政府数据开放平台设置公众反馈渠道，以便在数据开放过程中可随时接收来自公众用户的反馈，增强政府对公众意见反馈的重视程度，由此可提高公众和政府双方对于公众反馈价值的认知。

4.2中期阶段(整合开放期、整合利用期)在中期阶段，要注重培养公众利用政府开放数据的能力，而政府数据平台自身要完善其顶层数据架构，同时保障平台对公众反馈回复的时效性。

4.2.1 注重培养公众利用政府开放数据的能力 在中期阶段，政府需致力于公众利用开放数据的意识和能力同步提高。如上海市公共数据开放平台中有用户帮助，内容包含接口调试工具、计算机设计语言、在线加密解密等常用开发工具的提供[11]。新加坡数据开放平台特别设置开发者专区，方便使用者查找与使用数据集，为使用者提供API等得以开发App的资源工具，且强调使用所列示的API需遵循平台的数据集使用规范，还必须额外遵循数据提供部门数据集的规范，该平台还将使用政府数据开发的App提交至App展示区展示[12]。这就在遵循相关法律法规的前提下，将数据的利用效率最大化，充分为用户提供政府开放数据使用工具 的帮助和使用结果的展示。

4.2.2 完善政府数据开放平台的顶层数据架构 由于政府数据开放平台的信息资源建设完备性有待提高，由此导致平台可能无法及时满足公众的所有数据开放需求。如特殊时期公众所需的疫情数据，相比政府数据开放平台，地方疾控中心的数据会更具时效性和权威性。此时若将疫情实时数据进行及时存储并开放需要强大的人力和技术支撑，政府数据开放平台可简单地提供能够访问至相应数据的跳转接口。同时，也可在政府数据开放平台首页提供涉及公众日常所需的交通出行、科学教育、医疗卫生等公共服务部门的访问入口，通过整合政府数据开放平台和公共服务部门，实现跨平台数据共享，完善政府数据开放平台的顶层数据架构，从而最大限度地满足公众对政府开放数据的利用需求。

4.2.3 保障政府数据开放平台对公众反馈回复的时效性 由调查可知，政府数据开放平台对公众反馈的回复缺乏时效性的主要原因是回复间隔时长不固定。政府可视以往的反馈数量和频率来明确相关部门对公众反馈的回复间隔时长，同时把此项工作纳入定期绩效考核的范畴，使平台对公众反馈的回复由原来的偶然性事件变为定期的必然性事件。此外，可考虑借助现代人工智能技术设置智能回复系统，以目前的平台数据和公众反馈记录为基础，建立适用于平台反馈本身的具有针对性的语料库，同时建立相应的索引，以此来保障平台回复公众反馈问题的时效性。

4.3后期阶段(价值评估期、再生消亡期)在后期阶段，政府需要对收到的公众反馈进行必要的分类整理和具体分析，同时注重挖掘公众反馈信息的潜在利用价值，使采纳了公众反馈意见并进行整理评估后的高质量数据，可重新参与到下一轮的政府数据开放中。

4.3.1 对公众反馈进行分类整理和具体分析 按不同的分类方式对公众反馈进行整理，可以帮助政府通过公众反馈更好地判断各类开放数据的质量问题。若按照意见反馈、申请反馈和纠错反馈来分类，当申请反馈较多时，政府就需要考虑是否要增大数据开放的力度，或根据申请的数据领域进行有针对性地开放；当纠错反馈较多时，政府就需要提高开放数据的完整性、准确性和时效性，以此确保政府开放数据的质量。若按照开放数据的种类或以不同的公众身份对反馈进行分类，也可以清晰地了解到何种领域的数据收到的公众反馈较多，何种身份的公众较关注某类数据等信息。

4.3.2 注重挖掘公众反馈信息的潜在利用价值 政府数据开放平台在此方面可借鉴国外的相关做法，如澳大利亚每周都会对开放数据的进展进行统计并发布公告，涉及开放数据的质量，每个机构的开放数据情况，数据集的编辑与更新状况，最活跃的机构识别，开放数据的历史变化，门户网站的访问数据等[13]。除此之外，政府数据开放平台所统计的各类数据的浏览量和下载量，此数据本身就可作为有价值的公众反馈，政府可以由此来进行界定，哪类数据较多地受到公众的关注和利用，也可追踪数据所带来的经济效益或科研价值，最终使来自公众的各方面反馈信息都得到最大程度的价值发挥。

5 结 语

公众反馈对政府开放数据的质量保障具有重要的参考价值，政府部门亟需对公众反馈进行系统的机制设计。本文在调查我国一线城市、新一线城市和二线城市政府数据开放平台中公众反馈情况的基础上，分析我国政府数据开放公众反馈所存在的问题，利用段尧清提出的政府开放数据全生命周期，构建五时期三阶段的政府数据开放公众反馈机制。

在前期阶段即数据生成采集期，主动收集公众对政府开放数据的意见，提高公众和政府双方对公众反馈价值的认知；在中期阶段即数据的整合开放期和整合利用期，政府要注重培养公众利用政府开放数据的能力，由此提高政府开放数据的利用率，而政府数据开放平台自身要完善其顶层数据架构，同时保障平台对公众反馈回复的时效性；在后期阶段即数据的价值评估期和再生消亡期，可通过分类整理的公众反馈来分析数据本身可能存在的质量问题，而此阶段进行了及时更新或修改的数据也可参与到新的政府开放数据生命周期中。

对政府数据开放公众反馈机制的研究，以期能够对现阶段我国政府数据开放工作起到一定的理论和实践参考价值，增强政府数据开放的公众满意度，提高公众对政府开放数据的利用率，从而挖掘出静态数据的蕴涵价值，同时使公众的意见反馈可以更好地作用于政府开放数据的质量保障。