论乡村振兴战略与我国乡村社会治理网络结构重组

李 婧

(中共内蒙古自治区委员会党校，内蒙古 呼和浩特 010070)

在任何一个国家，乡村是自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，也是城市可持续发展的绿色空间与生态支撑。习近平总书记更突出强调：“乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。”但在后发展国家的城市化进程中，城乡发展速率、结构与质量等的差别，往往导致乡村发展不充分、城乡发展不平衡，城市的兴起以乡村的衰落为代价，这种现象被称为发展中国家的“现代化陷阱”。早在20世纪初，清末新政中出现的现代城市崛起造成了周边农村的自然解体；韩国、日本等国家也在20世纪90年代左右发生不同程度的乡村衰落[1]—乡村人口因城市化进程锐减出现空心化、老龄化，导致了城市过度膨胀和乡村凋敝的“马太效应”。我国有几千年以农立国的传统，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。

在新时代，党和国家深刻总结我国农业农村发展的历史规律，站在社会主义现代化建设新的历史节点，准确研判经济社会发展趋势和乡村演变发展态势，提出了乡村振兴战略，成为我国“三农”发展历程中具有里程碑意义的重大战略举措[2]。在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中特别突出强调了乡村治理体系的重要性，要求到2020年实现以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强，乡村治理体系进一步完善；党的农村工作领导体制机制进一步健全；到2035年实现乡风文明达到新高度，乡村治理体系更加完善，作为乡村振兴战略在乡村治理现代化方面的总任务。因此，作为健全现代社会制度格局固本之策的乡村振兴，其内核在于理顺乡村权力关系、破解乡村治理困境。在此背景下，党领导下的“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”将促使乡村治理逻辑发生重要转向，乡村的权力网络结构的重组将直接推动共建共治共享的乡村良治体系形成，推进国家治理体系和治理能力现代化。

1 自治-权利：农民主体地位的实现

1949年新中国成立，改变了中国几千年政治社会体制中“皇权不下县”的权力结构传统，将国家政权沉降到乡一级基层社会。1958年人民公社实行，“一大二公”的工农结合的基层合作单位成为我国的基层组织结构，国家政权事实上深入到了乡村，实现了计划经济条件下的“全能主义”国家建构。但平均主义原则下，乡村社会内卷化严重，阻碍了农业农村发展。人民公社解体后，国家性力量从乡村社会抽离，政权组织上浮，农村治理实际上处于真空状态。直到1982年修订颁布的《宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，国家政权正式从基层社会收缩，村民自治开始成为中国基层社会治理的主要方式。1994年，民政部下发的关于开展村民自治示范活动的通知中，提出了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”作为村民自治的核心内容，村民自治制度逐步成型。1998年，试行了10年的《村民委员会组织法》正式公布施行，规定村民委员会的性质为建立在农村的基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构。由此，中国共产党领导下的乡村治理探索进入一个全新的阶段。

“‘自治’意味着人类自我思考、自我反省和自我决定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路线行动的能力[3]。”因此，村民自治的实践尝试与制度设计，充分尊重了农民的意愿、发挥了农民的能动作用，是保障农民主体地位的重要权力结构形式，是符合中国特色社会主义治理逻辑和社会现实需求的。概括来说，村民自治就是广大农民群众直接行使民主权利，通过选举自治机关，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。自20世纪90年代以来，中国基层治理坚持自治为基，逐步加强农村群众性自治组织建设，创新村民自治机制与党的领导机制的关系模式，完善自治章程、村规民约等等，为村民行使自治权利、发挥基层民主自治创造了良好的基础条件，成为中国基层社会治理体系的重要组成部分。

进入新时代，在全面建成小康社会和基本实现现代化的决战时期，乡村治理对集中、统一与效率的需求与日俱增。一方面，国家权力“重返乡村”在一定程度上调整了村民自治的范围。在国家整体推进的乡村工程中，“项目下乡”“资源下乡”“基层党组织建设”都需要有效的规约与控制，相应地使村庄管理行政化趋势显著，在一定程度上压缩了村民自治权利的实施空间。另一方面，社会结构分化与地区多元化发展趋势，使乡村自治愈趋专业化，使自治权利更加微观和精细。东部沿海地区自不待言，市场化、人口涌入、村庄合并和对公共服务需求，促进了村庄管理的专业化发展。即便在西北地区，因经济发展的需求，自治权利也分散于各种较行政村、自然村体量更小的自治组织中。因此，在新的乡村治理体系构建中，自治权利重心下移成为必然趋势。

2016年10月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《〈关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案〉的通知》，就村民自治权利行使范围等问题做出了具体的安排。相应地，《战略规划》中提到：“继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作……加强农村社区治理创新[4]。”自治权利行使的空间范畴发生了改变，“划小自治单元”使村民自治从原来的行政村、大村下沉为自然村和村小组。村民自治制度创制的初衷，是解决“十亿人民如何行使民主权利，当家作主”[5]这一根本性问题。现代化所要求的政治参与、乡村群众进入国家政权的要素是不可或缺的。尤其对于中国这样一个农业为基础的社会主义民主国家，乡村场域中人民主体性的实现更具基础性作用。因此，在新的形势与环境下，村民自治的主体地位不会改变，但自治权利在重构乡村良治体系中被重新定位和诠释了，原先在乡村权利网络结构中作用与运转的社会空间场域正在嬗变。

2 法治-权威：乡村法理秩序的巩固

法律是调整人与人之间权益关系的准则。历经人民公社、村民自治和新时期的现代化与农村转型后，当前的农村早已脱离了“田园牧歌”式的简单乡村结构，“农村人口结构、社区公共事务的深刻调整，以及利益主体、组织资源的日趋多元”[6]使乡村人际关系、权利诉求以及利益结构更为复杂化。尤其是2005年税费改革和“项目下乡”之后，围绕资源的分配与监管问题，农村权益关系、干群关系日益紧张传统社会中依靠“熟人关系”和风俗习惯调整人际关系的规则已然不适用当下的复杂社会关系，需要依靠法律来调整各类关系与权益诉求。2018年，“法治乡村”的概念首次进入官方话语体系中，成为新时代乡村社会治理的重要保障。《战略规划》中对此有清晰的表述：“坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位[7]。”健全的法制制度能够维护农村的安全，树立法制权威对于构建乡村良治体系大有裨益。

现代化背景中的乡村治理，法治有其不可替代的作用与优势，在形成乡村社会法治秩序中发挥着行为规范、权利保护、秩序调整、价值引导、人格塑型等重要功能。法治乡村建设与在乡村社会中确立法律、制度的权威，除了加强针对乡村社会的立法以提供“善法良治”的法制框架，规范权力运作、保护村民合法权益、推进综合行政执法改革向基层延伸、健全农村公共法律服务体系等举措外，最重要的还是提升村名的法治素养，增强其法律意识、法治观念以及运用法律的习惯。这也是解决长期以来“送法”与“迎法”、国家正式法律制度权威与乡间传统权威之间存在的巨大张力的关键所在。因此，《战略规划》特别强调：“加大农村普法力度，提高农民法治素养，引导广大农民增强尊法学法守法用法意识[8]。”建立健全法律体系与提升法律意识是树立法制权威、优化乡村权力网络关系、构建乡村良治体系的一个方面。另一方面，法治乡村需要一个破旧立新的过程，也即清理乡村社会中阻碍法制权威和良治体系构建的既有因素。为此，《战略规划》十分关注乡村综合治安管理，提出“推进平安乡村建设”，借力开展扫黑除恶专项斗争，严厉打击农村黑恶势力、宗族恶势力，严厉打击黄赌毒盗拐骗等违法犯罪等等。

乡村社会就是中国的“基础”，基础不牢，地动山摇。自近代以来，尤其是中华人民共和国成立以来，乡村社会虽经历深刻变迁，但仍葆有传统社会习俗的底色，在从“人治”转向“法治”的过程中充满龃龉。在这一过程中，“以儒家道德代替正式的程序规则”[9]的路径依赖正在被打破，正式法律与制度的权威碎片化、被替代的困境正在改善，法治权威正在逐步确立，具体落实法治要求、树立法制权威、发挥法律效用的体制机制在逐渐健全，法律在乡村权力结构中的重要位置与影响力日益凸显。

3 德治-文化：乡村权力文化网络的构建

乡村是一个天然共同体，乡村内部的政治、经济、文化、自然都有独特的运行逻辑和结构。“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的[10]。”乡村治理遵循同样的逻辑。中国古典政治中，“德政”是一个核心概念，是以政治伦理的角度出发对政治权力进行的约束。这是中国传统政治社会治理逻辑的基调。在“皇权不下县”的传统政权结构中，乡村社会更多呈现出“以德为主，德法融合”的德治特征。自近代以来，西方理念与制度冲击下，德礼为支柱的原始自治结构和秩序逐渐瓦解，法律作为调整乡村社会关系的杠杆逐步形成和发展，但始终与乡村社会广泛存在的非正式制度之间存在普遍张力。因此，德治作为乡村社会权力的文化网络[11]与历史资源，为进入乡村领域的其他权力/权利的生长提供了土壤。此外，作为传统文化“自留地”的乡村社会文化，是乡村共同体内的一个“精神家园”，其自然淳朴的文化品格是中国传统文化在当代的沉淀，也是现代人可追溯的精神原点。作为最基本的人类生活共同体，乡村以简单、朴素、天然的方法规训着灵肉关系、人际关系以及人与自然的关系，从而形成特有的乡村文化结构和治理秩序。

新中国成立以来，“赶超型”发展模式尤其是改革开放以来“高度压缩”的工业化、城镇化、市场化的进程，带来物质充裕的同时，也以难以抗拒的势头解构了乡村社会的文化价值体系，深刻重塑了乡村的价值结构，带来了现代文化与传统乡村文化之间的对立，客观上加大了农村地区社会治理的难度。特别是改革开放以来，劳动力与资本、产业的相伴而生，使大量乡村人口向外流出，价值观念随着生产方式、生活方式的时空转移而发生转变，一方面，脱离“熟人社会”乡村文化结构的人群出现了价值“空心化”和转型的迷茫而无所适从；另一方面，大量人口的流失使传统乡村文化失去传承载体，走向凋敝。相应地，乡村文化与价值体系坍塌，随之而来的就是价值失序和治理无效。商品经济氛围下，重“礼”的乡村文化基本原则让位于重“利”的现代准则，乡村主流价值出现了异化，功利主义和价值虚无[12]不断占据主流。价值内核的缺失，使乡村治理成本上升，乡村集体行动能力愈趋孱弱。

因此，《战略规划》中提出，“以社会主义核心价值观为引领，坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，采取符合农村特点的有效方式，深化中国特色社会主义和中国梦宣传教育，大力弘扬民族精神和时代精神。……切实保护好优秀农耕文化遗产，推动优秀农耕文化遗产合理适度利用。深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范，充分发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用[13]。”这两点意见最突出的特点，就是相互承接的社会主义核心价值观与传统文化共同发挥作用，是新时代以“新旧融合”的方式重构乡村治理结构中道德与文化力量的重要举措，正如学者景跃进所言：“国家权力下渗的过程不再以铲除传统文化权力网络为代价。随着执政党对传统文化态度的转变，新世纪以来现代与传统的新型关系正在农村社会得以建构[14]。”

同时，乡村治理最关键的要素还是人，尤其是具有引领和示范作用的人。迅猛的城市化浪潮使城乡人口数量与结构均发生了巨大变化，绅士城市化使乡村在文化整合与领导方面人员匮乏、日渐松弛，自治权利缺乏有力的导引，容易出现迷茫与混乱。这也是中国早期现代化的教训。在当前利益结构与价值解构急骤变迁的中国，社会层面中具有道德示范作用的行为者就是“扳道夫”，他们的存在对于降低乡村社会运行成本、引导群众生活风气与价值追求、规范乡村自治权利等方面至关重要。因此，乡村振兴战略提出复活“乡贤”观念，依靠农村中有声望、有德行、有才情的新型乡贤，建立德法互补的乡村治理体系，发挥好他们在乡村治理中的作用。相应地，新型乡贤的生成成为挖掘乡村社会治理中的传统资源的主体，必然扩大乡村权力结构中的文化力量。

4 党治-轴心：党的全面领导的强化

中国共产党是当代中国政府过程的中枢，决定着利益表达、综合、决策和执行的全过程。无论从其结构上看还是功能上看，它已经不同于世界政治现象中的一般政党的意义，事实上构成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。我国“党治国家”逻辑下的政党-国家-社会关系已经成为学界和政界的共识。中国共产党在中国政治体制中的特殊地位以及相应的党政关系结构，决定了不能将党的全面领导从乡村治理权力结构中抽离出去。因此，《战略规划》中提出乡村振兴战略坚持的基本原则第一条便是“毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，健全党管农村工作领导体制机制和党内法规，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障[15]。”新时代，党的全面领导在乡村治理权力结构网络中的作用可以概括为运转中轴与核心，诚如学者陈明明所言：“政党下乡改变了中国乡村社会的权力结构与运行逻辑”，党的领导在乡村治理中可以实现“以党权的轴心地位来强化中央权威，以党权的巩固扩张来拓展改革空间，以党权的集中统一来打破利益分割，以党权的合法运用来支持法律秩序[16]。 ”

在传统与现代的过渡与撕裂中，我国农村面临着深刻的治理危机，突出表现为乡村治理结构的混乱、集体行动力的缺乏、乡村公共空间的衰落及公共精神衰败、普惠性公共服务落后、乡村财政与债务困境等诸多问题。毋庸置疑，基层党建是整合乡村的核心力量，也是乡村治理的组织保障和领导力量。《战略规划》明确提出：“扎实推进抓党建促乡村振兴，突出政治功能，提升组织力，抓乡促村，把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒[17]。”值得注意的是，在以往强调基层党组织建设的常规要求上，突出强调了发挥基层党组织的“政治功能”，也即强化农村基层党组织领导核心地位。这既彰显出中国共产党的全面领导在乡村治理权力结构中的强化，也反应了新时代党领导农村工作思路与方式的转变。

总而言之，破解农村治理困境、推进乡村治理现代化是实施乡村振兴战略的关键，而面对当前我国农村的治理危机，重组乡村社会权力网络、理顺权力关系是关键。乡村振兴系统性地勾画了善治乡村的权力结构图谱，以党组织为核心的组织体系、以党的领导为权力中轴，推进“三治结合[18]”，即自治为基、法治为本、德治为先——健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程，为乡村振兴注入强大的内在动因。当前乡村治理体系与权力结构的深刻变化，事关现代化过程中中国乡村社会的治理状况的宏大问题。2021年伊始，为实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，国家乡村振兴局应运而生，释放出我国城乡关系战略性调整的重要信号，新时代乡村社会治理将迎来关键时期。在长期的城乡二元体制下，乡村前所未有地走向了中国现代化建设事业的前台。