已建矿山项目水土保持方案编制的思考

张 展，刘金鹏

(1.黄河水文水资源科学研究院，河南 郑州 450003；2.甘肃省科学院 地质自然灾害防治研究所，甘肃 兰州 730000)

《中华人民共和国水土保持法》第二十六条明确规定：“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设”。根据2017年12月22日中华人民共和国水利部令第49号《水利部关于废止和修改部分规章的决定》，第二次修改的《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》第二条强调，“凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须编报水土保持方案。其中，审批制项目，在报送可行性研究报告前完成水土保持方案报批手续；核准制项目，在提交项目申请报告前完成水土保持方案报批手续；备案制项目，在办理备案手续后、项目开工前完成水土保持方案报批手续。经批准的水土保持方案应当纳入下阶段设计文件中”；第七条更加明确，“水土保持方案经过水行政主管部门审查批准，开发建设项目方可开工建设”。在上述法律法规的约束下，生产建设项目依法编报水土保持方案越来越规范，为我国生态环境高质量发展起到了显著支撑作用。但对于一些已建生产建设项目，尤其是一些矿山企业，由于其建设年代久远、开采历史长，在后期开采过程中停产、再产，以及在原来规模基础上改建、扩建等客观原因的存在，因此要准确进行水土保持方案编制工作难度较大。基于此种情况，笔者结合甘肃某矿山企业的实际现状就如何做好已建矿山项目的水土保持方案编制进行研究和探讨，以期为相关从业人员提供科学的指导。

1 项目背景

甘肃某矿山企业选矿厂第二尾矿库(以下简称“第二尾矿库”)于1974年7月至1976年7月完成初级坝建设，1982年3月正式投入使用。实际运营27年后，于2009年被列入中央下放地方政策性关闭破产有色金属矿山尾矿库。后期，企业经上市重组后，为了可持续发展和促进地方经济建设，委托相关单位对尾矿库进行了安全评价，经相关部门组织专家技术论证后，于2017年5月至2018年10月完成该尾矿库加固维修建设，根据评价结论，第二尾矿库设计安全服务年限直至2029年。

根据调查，自第二尾矿库运行以来，1984年7月至2005年10月期间共完成5次堆积坝建设，2009年10月至2010年9月完成第一次维修加固建设，2017年5月至2018年10月完成该尾矿库第二次维修加固建设。截至目前，该尾矿库未进行相关水土保持方案编制工作。2021年1月，企业委托相关单位进行第二尾矿库水土保持方案编制工作(以下简称“方案编制”)。

2 方案编制面临的问题

水土保持方案编制一般是结合主体工程可行性研究报告完成的。对于已建项目要根据项目建设现状，在分析现有水土保持措施体系的基础上，针对已实施的措施进行补充和完善。本项目在建设初期至现在历经数次建设，且未到闭库阶段。因此，首先面临的问题是方案编制的依托项目是什么。其次，根据《生产建设项目水土流失防治标准》(GB/T 50434—2018)，水土流失防治责任范围是指生产建设单位依法应承担水土流失防治义务的区域，包括项目征地、占地、使用及管辖的土地等。对于该项目，前期未进行任何水土保持方案编制或水土保持设施验收工作。因此，如何确定水土流失防治责任范围是方案编制面临的第二个问题。再次，项目建设年限是指项目从施工准备期开始直至项目建设完工，设计水平年为建设完成当年或下一年。对于该项目，初级坝建设时间、历次堆积坝建设时间，以及两次维修加固建设期时间跨度均较大，要分析和补充完善建设期间相关水土保持措施就要确定准确的建设时间和设计水平年，如何确定这两项是方案编制面临的第三个问题。最后，水土保持补偿费收取标准自水土保持法颁布实施以来，经历了3次修订，分别为1995、2014和2017年。对于该项目哪些范围属于应征收区域，哪些范围不属于征收区域及征收标准如何取值是方案编制面临的第四个问题。

有关方案编制涉及的其他内容均可以按照其他一般生产建设项目进行确定。对于本项目而言，由于项目建设性质的特殊性，弄清上述四个问题是方案编制的关键。

3 解决办法的思考

3.1 方案编制的依托项目

该项目自建设至今总共完成了8次建设任务，从基建规模分析，第一次建设阶段(初级坝建设)基本形成了后期尾矿库的正常运行体系和建构筑物(设备)配置，后期其他项目建设均是在第一次建设基础上加高坝体或者维修加固，变化较大的占地范围就是尾矿库区。但后期各阶段工程的建设，对第一次建设阶段(或者后期建设对前一次建设)具有水土保持功能的措施(尤其是已经稳定的扰动土地整治面)产生的影响基本上是二次(甚至多次)扰动破坏，也是水土流失产生的主要环节。因此，方案编制的依托项目应该是距离现状时间最近且改建或扩建活动对尾矿库影响范围较大的项目。综合分析，以2018年5—10月完成的维修加固工程为依托工程，基于历史资料调查对第二尾矿库水土流失状况进行评价、对现状水土保持措施进行分析，并基于分析评价结论补充相关水土保持措施是全面完成本项目水土保持方案编制的基础条件。

3.2 防治责任范围的确定

对于已建项目，在现状调查和相关立项文件批复占地的基础上，首先要确定前期是否有水土保持方案编制或水土保持设施验收情况。对于已经水行政主管部门验收的相关建设项目防治责任范围，视其是否就本次依托项目有重复扰动的情况而定：如无扰动则将其作为已完成验收项目不再列入本次水土流失防治责任范围；如有扰动则将本次建设扰动范围纳入本次水土流失防治责任范围。因此，针对第二尾矿库项目，由于前期未进行任何水土保持方案编制工作或水土保持设施验收工作，本次方案编制依据调查结果将项目所有扰动占地全部纳入水土流失防治责任范围。

3.3 建设时间的确定

对于已建建设项目，建设时间要根据历史资料调查分析得到，并且初次建设至现状，每一次改建或扩建活动都要调查清楚其建设时间段，这对方案编制中准确预测建设期水土流失量，确定水土流失重点时段有着重要的意义。根据调查，本项目初级坝建设时间为1974年7月至1976年7月，历时24个月；第一次堆积坝建设时间为1984年7月至1984年10月，历时4个月；第二次堆积坝建设时间为1990年8月至1990年11月，历时4个月；第三次堆积坝建设时间为1996年6月至1996年9月，历时4个月；第四次堆积坝建设时间为2000年4月至2000年11月，历时8个月；第五次堆积坝建设时间为2005年4月至2005年10月，历时7个月；第一次维修加固时间为2009年10月至2010年9月，历时12个月；第二次维修加固时间为2017年5月至2018年10月，历时18个月。因此，累计建设工期确定为81个月。鉴于目前已实施完成的水土保持措施已经正常发挥效益，且计划补充的相关措施多为工程措施，实施时间较短，均能在2021年上半年完成。因此，方案编制设计水平年确定为2021年。

3.4 水土保持补偿费的确定

(1)征收标准的确定。由于本项目建设年代久远，水土保持补偿费按照各阶段建设期间占地扰动面积依据当时相应标准执行。在1995年9月1日《甘肃省水土流失危害补偿费、防治费征收、使用和管理办法》(甘水保发〔1995〕11号)出台前，不计列相关补偿费用。其他各建设阶段征收标准分别为：1995年9月1日至2014年9月1日，征收标准按照《甘肃省水土流失危害补偿费、防治费征收、使用和管理办法》(甘水保发〔1995〕11号)规定标准，按每平方米0.5元计列；2014年9月1日至2017年7月1日，征收标准按照《甘肃省发展改革委员会 甘肃省财政厅 甘肃省水利厅关于水土保持补偿收费标准的通知》(甘发改收费〔2014〕1198号)规定标准，按每平方米2.0元计列；2017年7月1日至今，征收标准按照《甘肃省发展和改革委员会 甘肃省财政厅 甘肃省水利厅关于制定水土保持补偿费收费标准的通知》(甘发改收费〔2017〕590号)执行，按每平方米1.4元计列。

(2)征收范围的确定。从最初的征收管理办法(1995年)直到现在，一般性生产建设项目建设期间水土保持补偿费征收范围基本是按照破坏水土保持设施面积(2017年明确为工程征占地范围)为计算基础。对于一些改扩建项目，征收范围为改扩建时占地范围(基本属于二次或多次扰动范围)。另外，本尾矿库完全闭库还有9.0年，届时库区面积将进一步发生变化，建议单独针对闭库工程进行水土保持方案编制，并布设库区水土保持防治措施。因此，本次第二尾矿库水土保持补偿费征收范围应该为1995年9月1日开始起，扣除库区面积后的其他区域历次累计建设扰动面积，这个面积应该大于现状占地面积。

4 结论与探讨

4.1 结 论

(1)已建矿山水土保持方案编制内容和程序与其他方案是一致的，区别在于方案的侧重点是基于已实施的主体工程和水土保持措施进行分析和论证。如何准确、客观反映方案编制的内涵要求，必须解决好几个问题：一是依托工程、二是防治责任范围、三是建设时间、四是水土保持补偿费征收标准和范围，这些问题是影响其他编制内容的关键所在。

(2)通过方案编制实例，利用前述讨论的解决方法，得到第二尾矿库几个关键问题的分析结果。从结果分析可知，对于前期未进行任何方案编制和水土保持设施验收的已建项目，其水土流失防治责任范围应为现状征占地范围；建设期应为历次建设时间的累计值；水土保持补偿费征收范围和标准应为对应历史阶段的征占地范围和费用执行标准。

4.2 探 讨

(1)已建项目水土保持方案编制依托工程的确定在实际执行中是较为困难的。虽然本次研究确定了依托工程，但对于有些项目，主体工程实施年代更为久远，资料收集十分困难。建议在该类项目编制水土保持方案时取消依托工程，就依据现状进行详细调查分析，补充和完善现状水土保持措施体系。

(2)已建项目水土保持方案编制属于补充报告类型。关于方案编制内容，《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)没有明确的规定，仅在相关章节中提出了一些建议。在实际编制中，对于某些内容可以优化，比如水土流失预测方面，建议不再进行建设阶段的水土流失预测，而应该强化现状情况下，在已实施的水土保持措施体系下对各防治分区的现状水土流失预测，从而提出相应的防治对策。

(3)对于矿山项目，现阶段方案编制均为建设期方案编制，有些方案在编制时对尾矿库闭库工程进行了设计。但存在的问题是建设期结束水土保持设施验收时，一些水土保持措施尤其是植物措施因未到实施年限，从而导致水土保持设施验收时设计指标不能达标，影响正常验收。因此，建议出台相关规定，就矿山项目明确方案编制阶段、将闭库工程作为专项进行方案编制、库区范围不应计列入建设阶段相关指标计算之中。