全球数字地缘版图初现端倪*

郎 平

（中国社会科学院世界经济与政治研究所，北京100732）

0 引 言

不论是在历史的长河中还是在国际政治舞台上，2020 年都是会被浓墨重彩的一个年份。新冠疫情在全球疯狂肆虐，截至2020 年12 月末，全球确诊病例超8309 万，死亡数突破180 万。在此背景下，百年未有之大变局加速演进：疫情重创世界经济，国际货币基金组织2020 年10月发布的《全球经济展望》预计，2020 年全球经济将萎缩4.4%，为上世纪30 年代大萧条以来最严重的衰退；全球政治与安全形势呈现更多的冲突性和竞争性，全球化进程遭遇逆流，中美战略竞争不断加剧，数字空间成为大国发展与安全利益博弈的重要领域，中美欧三极鼎立的全球数字地缘版图已初现端倪。

1 数字空间的战略意义

进入21 世纪，第四次科技革命浪潮汹涌而至，以互联网、大数据、人工智能和物联网为重要驱动力，人类正在迈向数字化和智能化的新时代。所有的科技都具有社会和政治属性，但与前几次科技革命相比，数字技术革命对人类社会的影响更加广泛和深刻。克劳斯·施瓦布在其2018 年的著作《第四次工业革命》中提出“全世界进入颠覆性变革新阶段”这一论断，他认为这些新兴技术不是在目前数字技术上的渐进式发展，而是真正颠覆性变革，假以时日，这些技术必将改变我们现在习以为常的所有系统，不仅将改变产品与服务的生产和运输方式，而且将改变我们沟通、协作和体验世界的方式。[1]尽管处于快速发展进程中的科技革命仍然蕴含着诸多的不确定性，但基于可见的影响亦可看出，新一轮数字技术革命正对世界带来具有颠覆性和创新性的巨大影响。

在数据全球化和疫情冲击的双重作用下，数字经济不仅成为各国尽快走出经济衰退的重要举措，也为未来全球经济的发展注入了长效动力。在疫情发生之前，2019 年，全球数字经济规模再上新台阶，47 个国家数字经济规模达到31.8 万亿美元，较前一年增长1.6 万亿美元；全球数字经济在国民经济中地位持续提升，47国数字经济占GDP 比重达到41.5%，比去年提升1.2 个百分点；全球数字经济增速逆势上扬，平均名义增速5.4%，高于同期全球GDP 名义增速3.1 个百分点。[2]在新冠疫情期间，为了避免物理接触和保持社交距离，网上购物、机器人服务、远程办公、远程医疗、在线教育、线上旅行等新的业态逐渐兴起。2020 年11 月，经合组织（OECD）发布报告《2020 数字经济展望》指出：新冠疫情加速了数字化转型，经合组织国家正在加强其数字化转型的战略方针，从顶层设计到国家5G 和人工智能战略、数据共享、数字安全创新以及区块链和量子计算研发，成员国之间的互联互通持续改善，互联网的使用迅速增加。[3]2020 年9 月，世界经济论坛的一份报告认为，新兴经济体正在出现四种主要的数字化趋势，即促进数字基础设施建设，加快研发用于教育和再技能化的数字工具，推动跨越式发展与创新以及不断增强隐私保护，而这些趋势可能会对全球未来的发展产生重大的影响。[4]

但不可否认，数字空间在释放发展新动能的同时，它所带来的阴暗面和安全风险也正在日益加剧。疫情期间，发达国家和发展中国家之间的数字鸿沟依然存在，大数据为企业和消费者创造了新的机遇，同时也给安全和隐私带来了新的挑战。2020 年12 月，微软公司总裁布拉德·史密斯撰文称：网络安全面临着至暗时刻，呼吁国际社会正视全球网络安全威胁演变的三个趋势，认为国家级网络攻击的决心和复杂性持续上升，它们与私营企业出现技术融合，并且与社会危机交叉融合。[5]同月，北约前秘书长索拉纳在辛迪加网站撰文称：过去20 年中我们与他人的关系已发生前所未有的巨变，互联网已无所不在，社交网络已成为我们这个时代的“阿哥拉”市集，但数字工具同时也带来了负面的影响，追求利润最大化的算法帮助制造了回音室，公众辩论变得极为贫乏，数字领域已成为包括网络攻击和大规模虚假宣传运动的“混合战争”的沃土。[6]

2 主要大国的数字发展战略

在信息技术发展日新月异的当下，数字空间不仅蕴含着美好的发展前景，而且事关国家政治、经济安全，其对国家发展的战略价值显而易见。一些主要大国纷纷升级本国的数字发展战略，推动数字化转型升级，试图在新一轮的科技竞争中抢夺战略高地。从美国、欧盟等国发布的文件来看，国家数字发展战略的核心内容主要包括科技创新发展、数据共享与流动以及数字安全三大支柱。

第一，重视顶层设计、保障关键技术的创新发展是实施国家数字战略的基本目标。美国继2018 年发布《美国机器智能国家战略报告》提出六大国家机器智能策略之后，2019 年启动“美国人工智能计划”，发布了最新的《国家人工智能研究和发展战略计划》，旨在加速人工智能发展，维持领先地位。2020 年9 月，新美国安全中心发布《构思美国数字发展战略》的报告，提出四项指导原则和五项关键举措，确保美国能够在AI、5G、量子计算等可能影响未来国家安全和经济增长的关键新兴技术变革中发挥领导力。[7]2020 年7 月，欧洲议会研究服务中心发表《欧洲的数字主权》报告，阐述了欧洲的数字主权战略：“欧盟提出的‘数字主权’是指欧洲在数字世界中自主行动的能力，是一种保护性机制和防御性工具，其目标是促进数字创新以及与非欧盟企业的合作……欧洲理事会强调欧盟需要进一步发展具有竞争力、安全、包容和具有伦理道德的数字经济，应重点关注数据安全和人工智能问题。”[8]德国早在2018 年就提出了《高技术战略2025》和《德国人工智能发展战略》，为人工智能的发展和应用提出整体政策框架。日本在2019 年发布《科学技术创新综合战略》，提出实现超智能社会的建设目标。

第二，如何在促进数据流动和共享中获得最大的发展红利是各国实现数字发展的最终目标。作为一种新型的生产要素，数据已经成为数字时代重要的战略性资源，数据流动对全球经济增长的贡献已经超过传统的跨国贸易和投资，不仅支撑了包括商品、服务、资本、人才等其他几乎所有类型的全球化活动，并发挥着越来越独立的作用，数据全球化成为推动全球经济发展的重要力量。[9]2018 年5 月正式生效实施的欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）是欧盟维护其数字主权的一项重要手段，而欧美之间的跨大西洋个人数据保护机制则通过2016年2 月达成的“隐私盾协议”加以规制。2020年9月，欧洲议会工业、研究和能源委员会（ITRE）发布《欧洲数据战略（草案）》，明确提出数据是欧洲工业和人工智能发展的先决条件，并就欧洲数据治理框架、数据访问、互操作性、基础设施和全球数据规则等提出了建议。[10]与欧盟相比，美国的数字经济战略更具扩张性和攻击性，其目标是确保美国在数字领域的竞争优势地位。美国一方面主张个人数据跨境自由流动，进一步扩大自身的领先优势；另一方面界定重要数据范围，限制重要技术数据出口和特定数据领域的外国投资，遏制战略竞争对手的发展。2020 年6 月，美国在APEC 事务会议上提议修改APEC 成员国和地区的企业跨越边境转移数据的规则，即“跨境隐私规则（CBPR）”，使其从APEC 中独立出来，有分析认为，美国意在将加入APEC 的中国从框架中排除，避免获取左右国家竞争力的数据。[11]中国《网络安全法》明确了数据存储、保护等基本制度，旨在保障网络数据的完整性、保密性、可用性，主张数据存储本地化和跨境有序流动。

第三，保障数字空间安全是各国追求数字发展红利的必要条件和重要保障，特别是供应链安全和数据安全。从过去一年的中美科技对抗来看，华为5G 争端背后是美国对供应链安全的关注，而TikTok 禁令背后则是对数据安全的担忧，两者之间彼此关联，互为因果。就供应链安全而言，2020 年3 月，白宫发布《确保5G 安全国家战略》，制定了“与我们最亲密的合作伙伴和盟友紧密合作，领导全球安全可靠的5G 通信基础设施的开发、部署和管理”的战略目标；[12]同年8 月，美国国土安全部网络安全和基础设施安全局（CISA）发布了《5G 战略：确保美国5G 基础设施安全和韧性》，提出五项战略举措，承诺提供一个供应链框架，研究使用“不可信”设备的长期风险，以保障美国5G 网络免受广泛的漏洞威胁。[13]就数据安全而言，其背后则是对信息操纵和国家安全的担忧。随着国家安全威胁的日趋多元化以及“混合战”和“灰色地带”战争理论的兴起，社交媒体的武器化趋势日益显著，网络空间中的信息和数据也会被一国作为工具以实现其针对他国的地缘政治目标，这也是特朗普强迫出售社交媒体TikTok 认为其“可能会危害美国国家安全”的原因。2020 年9 月8 日，中国外交部长王毅发布《全球数据安全倡议》，对当前围绕数据和供应链安全的中美争议给出了正式回应，并呼吁开启全球数据安全规则谈判。

3 数字空间初现三极格局

当今世界正处于百年未有之大变局，而尚不知何时结束的全球新冠疫情加速了世界政治经济格局的演进，“东升西降”态势显著，中美战略竞争日趋加剧。尽管信息技术的发展带来了又一轮全球权力的转移，信息技术推动权力从国家向非国家行为体和全球力量转移，但对于仍然被国家行为体主导的国际舞台，大国间的竞争只会由于政府权力的相对收缩而变得更加激烈，以便于后者去追求更大的权力。中美欧三方凭借各自的综合国力和科技实力，在中美科技冷战和中欧寻求合作的大势下，凸显三极鼎立的全球数字地缘格局。

如同现实空间一样，数字空间的地缘格局也是由国家实力所决定的，美国仍然占据绝对领先优势，中欧则各有所长，但在整体实力上仍然与美国有着明显差距。2020 年9 月，哈佛大学贝尔福科学与国际事务研究中心发布了国家网络能力指数（NCPI）排名，基于对30 个国家的网络综合能力进行评估，排名前十位的国家依次是美国、中国、英国、俄罗斯、荷兰、法国、德国、加拿大、日本和澳大利亚。[14]在数字经济规模上，美国达到13.1 万亿美元，中国位居第二，规模5.2 万亿美元，德、日、英、法则紧随其后，分别为2.44、2.39、1.76 和1.17万亿美元。有报告评估了中美在半导体集成电路、软件互联网云计算、通信和智能手机等ICT领域的地位，认为中国在通信和智能手机终端市场已处于世界领先水平，半导体集成电路领域取得积极进展但仍难以撼动美国的垄断地位，软件互联网云计算等领域最为薄弱；美国则是半导体集成电路、软件互联网云计算和高端智能手机市场的绝对霸主，而华为已经在通信、芯片设计等数个领域撕开了美国构筑的高科技垄断壁垒。

首先，中美科技战略竞争将成为未来很长一段时期内中美关系的主要矛盾。在数字空间的全球地缘格局中，对全局影响最大的变量是美国对华科技遏压和中美关系走向。以特朗普政府时期的打压华为和清洁网络计划为标志，美国对华技术脱钩的政策意图目前还只是围绕供应链安全和数据安全两个焦点，但很可能随之扩散蔓延至数字空间的基础设施、互联网服务以及相关的贸易、金融和人员交流等领域。作为对美国政策的回应，中国在扩大开放力度的同时，也在加大自主创新，在“卡脖子”的关键技术领域力图做到自主研发，减少对美国的依赖，从而在事实上推动中美双方解除在过去几十年中形成的技术领域的高度相互依赖。其结果是，这个所谓的“脱钩”过程会使得更加数字化的世界产生分裂，以供应链和数据为核心催生出中美各自主导的两个平行体系。2020年10 月，前美国国务院政策规划官员杰拉德·科恩在《外交事务》发文，倡议美国等“科技民主国家”建立全新的国家集团T12，以对抗中国等国家在新技术领域的迅速崛起，恢复布雷顿森林体系建立以来西方国家多边合作的历史传统。中美博弈是一盘3D棋局，拜登新政府上台后，中美关系面临着新的机会窗口，竞争与合作交织，两国在数字空间的博弈也会更加复杂化。

其次，欧盟强势推出“数字主权”，美欧在数字空间的利益分歧扩大。从欧洲对“数字主权”的表述——促进欧洲在数字领域提升其领导力和捍卫其战略自治的一种途径——来看，一些欧洲国家对于抓住数字时代的发展机遇、重振欧洲的国际地位抱有强烈的期待。然而，在特朗普政府“美国优先”和孤立主义的战略导向下，美欧之间的合作遇到了很大的阻力。2020 年7 月，欧盟法院（CJEU）在Schrems II（case C-311/18）案中认定欧盟与美国签订的隐私盾协议无效，并对欧盟与美国之间的跨境数据转移标准合同（SCCs）的有效性提出重大质疑，使得美欧在数据跨境流动规制的问题上分歧进一步扩大。2020 年12 月，美国信息技术与创新基金会发布报告称，隐私盾协议失效将会对跨大西洋贸易和创新带来十分不利的影响，加剧数字经济碎片化现象，并导致双方企业的全球竞争力下降。[15]美欧在数据保护以及数字税方面的根本分歧在于美国希望保护本国科技企业的竞争力，而没有充分考虑欧洲自身的利益诉求。拜登政府上台后的首要外交政策目标就是修复与盟友的关系，但是如果结盟主要是为了与中国展开全球竞争而不充分考虑欧洲的地缘利益的话，美欧在数字空间的合作还将面临挑战。

最后，中欧关系的战略意义凸显，中欧两国在数字空间面临着新的合作空间和发展机遇。2020 年是中欧建交45 周年，疫情发生以来，中国与欧洲国家领导人就双边合作进行了多次在线会晤，均表达了深化科技与数字经济合作的愿望，而2020 年12 月30 日中欧投资协定谈判的如期完成向国际社会释放了一个重要的信号，那就是双方对与美国未来关系的思考以及对未来数字空间地缘格局的重构。德国执政党主席候选人默茨强调说：“对华关系是欧美首要议题，我永远不想看到我们必须在中美之间作选择的情况。”而美欧利益并不总是一致的，2021 年1 月2 日，因担心在中国市场受到排挤，欧洲巨头爱立信CEO 鲍毅康表示，如果对华为的禁令仍然存在，爱立信将离开瑞典。中欧投资协定生效后，中欧在数字空间将面临更多的发展机遇和更大的合作空间，在技术发展、供应链安全、数据安全等方面都可以扩大合作。欧盟倡导数字主权，中国呼吁尊重网络主权，双方都强调国家应在数字空间的治理中发挥更多的作用；尽管双方仍然存在很多竞争和分歧，但合作多于竞争，共识大于分歧，增信释疑、互惠共赢将是中欧关系的主旋律。

4 结 语

展望后疫情时代，2021 年将是决策和重塑之年。数字技术及其应用将迎来蓬勃发展的高光时刻，而其中蕴含的安全风险更加不容忽视。新政府上台后，美国将会尝试恢复自由主义的国际秩序，重建美国的全球领导力，然而数字时代的国际关系已不可能回到美国独领风骚的过去，国家之间、国家与非国家之间的实力此消彼长，一次全球权力的重新分配已然开始。数字技术的力量正在安静而汹涌地冲击着一片片固有的边界和堤坝，国际规则和秩序的重塑也将会在国际舞台上推进和展开；大国竞争日趋扩大化和复杂化，因而更需要精细化应对，大国关系将进入融合国力竞争的新时代。