“十四五”时期我国煤炭工业发展思考

汤家轩，刘 具，梁跃强，程 坤，张 锟

(中国煤炭工业协会咨询中心，北京市朝阳区，100013)

煤炭是我国主体能源和基础产业，为国民经济蓬勃发展提供了不竭动力，但随着世界发展格局变化、我国经济发展方式调整、能源革命以及新冠肺炎疫情影响，煤炭工业发展面临着大变化、大调整局面[1-4]。根据高质量发展定位和要求、“四个革命、一个合作”能源安全新战略以及“碳达峰、碳中和”战略目标总体部署，煤炭产业高质量发展[5-7]将走安全、高效、绿色、低碳、智能发展之路。

1 煤炭工业“十四五”发展环境浅析

1.1 外部环境复杂多变，存在较大不确定性

我国外部发展环境正经历较为复杂的变化，世界各国正处于大变局之中。新一轮科技和产业革命越来越向纵深发展，国内与国际力量对比深刻调整。与此同时，当下国际环境复杂多变，风险相对易发、高发，尤其是新冠肺炎疫情对当前世界产生广泛而严重的影响。“黑天鹅”和“灰犀牛”两类危机事件的破坏性加剧了当前形势的复杂性，世界因此而面临的不确定性和风险挑战更加难以控制。

1.2 国内经济长期向好，自身调整任务较重

我国经济社会发展逐步向高质量阶段转变，具有发展潜力足、韧性强、回旋空间大、政策工具多等基本特征。但随着后工业化时代的影响逐渐深入，我国经济正处在发展方式逐步转变、经济结构逐步优化、增长动力加快转换的攻坚期，面临着较为复杂的结构性、体制性和周期性问题。目前，国内改革发展稳定任务繁重，自身调整转型任务艰巨，投资拉动经济增长乏力。因此，创新驱动、提高全要素生产效率已成为应对经济下行的良方。

1.3 “双碳”目标全面实施，煤炭工业低碳转型加快

党中央基于人类命运的担当以及国家内在发展要求，作出“双碳”重大战略决策，并将其整体纳入我国生态文明建设的全局之中。由此，我国经济社会发展步入以降碳为重点的新发展阶段，通过持续推进减污降碳以及多种途径的协同增效，加快推动我国经济社会向绿色可持续发展阶段全面转变[8-10]，这同时也对我国煤炭工业加快向清洁低碳转型提出了更加长远和明确的目标。

1.4 科技创新催生新发展动能，为行业转型提供技术支撑

科技创新是构建煤炭产业发展新格局的重要支撑[3,11-12]。煤炭工业逐步健全以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的科技创新体系，建成了一批研发平台和从事知识产权、检验检测认证的专业化服务机构，培育了开放共享、创新、活跃的行业“双创”新模式、新业态。我国煤炭工业发展的自主改革和创新能力有了较大幅度提升，实现了从传统追踪跟跑向部分领域并跑领跑的历史性转变。

1.5 煤炭工业改革发展面临诸多新矛盾和新问题

到2025年，我国煤矿数量将控制在4 000处左右，煤炭产能45亿t/a左右，煤炭产量41亿t左右，煤炭消费量42亿t左右[2,13]，煤炭供应能力相对充足，不安全产能淘汰力度不断加大，对“两类”矿井建设和生产形成制约。同时区域性、品种性和时段性供应紧张问题将继续存在，市场供需平衡的基础还比较脆弱，行业发展不平衡不充分，与世界主要产煤国家相比生产效率仍然较低，体制机制创新与供给侧结构性改革协同效应有待提高。与此同时，煤炭企业需要承担的税费负担仍然较重，煤矿采煤和掘进等一线工人招工难度大、高技能人才短缺以及中高层次人才流失严重等用工问题仍然较为突出。

2 煤炭工业“十四五”发展前景探讨

“十四五”时期，我国将加快推动煤炭工业高质量发展，以科技创新为动力，以效率效益为导向，加强煤炭应急储备能力建设，实现煤炭供应安全兜底，守住安全生产底线，合理控制煤炭开发强度，推动煤炭生产向资源富集区布局，加快煤炭资源低碳化利用，推动煤炭与电力、化工等相关产业协同发展，改善矿区生态环境和生活环境，为经济社会高质量发展奠定基础。

2.1 统筹科学发展和安全生产，推动安全发展

牢固树立“发展决不能以牺牲人的生命为代价”的红线意识，正确认识安全和发展之间的辩证关系，以标准化矿井创建为抓手，建立全领域、全范围的安全责任体系，严格落实各方安全生产责任，做好重大安全事故灾害预防和治理，加强重点人群职业健康检查，全方位保护职工身心健康。

2.2 统筹深化改革与科技创新，推动高效发展

坚持把保障能源安全稳定供应和提升行业发展质量放在同等重要位置，不断推进关键领域、关键技术改革创新，不断增强行业发展的动力，加快打造高效生产模式，强化科技创新的示范和引领作用，加强煤矿智能化建设、重大灾害治理等关键技术攻关，推进煤炭高效开采、清洁利用等先进适用技术推广和应用，加快5G、UWB等现代信息技术与煤炭生产深度融合，有序推进我国煤炭工业智能化建设进度，持续提升现代信息技术在煤炭行业的应用深度和广度，从而有效提升行业发展效率和效益。

2.3 统筹绿色开发与清洁利用，推动绿色发展

紧紧围绕“碳达峰、碳中和”战略目标，从煤炭资源勘查、开发、利用、转化全过程入手，加快推广绿色技术应用范围，逐步完善绿色低碳产业链建设，重点在煤炭资源的利用方面发力，不断提升绿色化、低碳化水平，同时加快推进煤炭资源从燃料向原料转变，实现高碳能源低碳化利用，加快绿色矿山建设，转变开采模式和利用方式，最大限度减轻煤炭开发利用对生态环境的影响和破坏，提升行业发展的效能，逐步形成推动行业高质量发展的持续动力。

2.4 统筹布局优化与结构调整，推动协调发展

全面落实我国能源发展战略，不断优化煤炭开发布局，推动煤炭生产向西部地区集中，强化煤化工、煤电联营协调发展，促进煤炭工业转型升级，不断调整煤炭生产结构，淘汰落后煤炭产能，发展先进煤炭产能，提高区域煤炭储备能力，优化和完善煤炭集运和疏运体系，大幅提升煤炭稳定供应的保障能力，确保煤炭产运需基本实现平衡。

2.5 统筹以人为本与行业发展，推动共享发展

始终以人民为中心，深入贯彻共享发展新理念，强化民生优先导向，不断增强职工和群众福祉、关注职工身心健康发展，实现职工收入和行业发展效益、社会发展水平同步，统筹做好落后产能退出过程中的人员安置和债务处置，多渠道、多方向妥善安置煤矿从业人员，强化技能培训和政策支持，提高职工再就业和创业能力，充分发挥群团工会作用，精准完善职工帮扶体系，维护好广大职工的合法权益和根本利益，实现行业和职工双赢发展，切实提高煤炭工业共享发展水平。

3 煤炭工业“十四五”发展策略分析

3.1 提高储运能力，确保兜底供应

加强煤炭资源精准勘查，摸清煤炭资源“家底”，在煤炭生产集散地、消费集中地、主要铁路运输节点和接卸港口建设储煤基地，合理建设煤炭仓储设施，提升煤炭储备能力，促进煤炭市场供需动态平衡，推动形成调节灵活、保障有力的煤炭储备体系，保障国家能源安全。目前，我国已形成1亿t政府可调度储备能力，正在推进煤炭储备能力建设，目标是在全国形成相当于年煤炭消费量15%(约6亿t)的煤炭储备能力，其中政府可调度煤炭储备不少于2亿t，企业库存4亿t。

在我国合理控制煤炭开发强度、推动煤炭生产向资源富集区转移的大背景下，完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系显得尤为重要。目前，我国煤炭资源开发布局持续优化，生产重心加快向中西部转移，2020年14个大型煤炭生产基地产量占全国煤炭总产量的96.6%；晋陕蒙三省(区)原煤产量27.9亿t，占全国的71.5%。因此，需注重富煤集中区资源开发与生态保护的协调发展，贯通煤炭生产、运输、消费环节，完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系，实现煤炭资源远距离统筹调配。

3.2 严格风险管控，筑牢安全基础

煤炭工业发展过程中仍面临项目建设和生产经营等风险，应加强国家政策研究，准确把握政策，顺应宏观调控政策；充分开展项目建设前期论证，保证技术的可靠性与配套条件的落实；确保资金到位，避免建设周期拖延；加强安全监管和安全治理措施，减少和消除环境安全隐患，严格控制煤炭项目建设经营风险。

立足现有煤炭资源和煤矿，加快大型现代化煤矿建设步伐，做好煤矿技术改造、开拓延深、采区设计、装备配套等论证分析，继续推进安全高效现代化煤矿建设，不断提高发展质量和效益；重点推进岗位标准作业流程建设，实现上标准岗、干标准活、交标准班，提高精益管理和安全高效水平；努力巩固安全生产发展成果，按风险级别进行管理，并对其隐患进行排查和治理，压实安全生产管理责任，加大对安全生产责任追究力度，全面控制安全生产风险；切实解决煤矿重大灾害防治、辅助运输系统等关键环节事故风险较大等问题，加快构建专业化、现代化的煤矿安全管理体系。

3.3 着力提质增效，提高经济效益

提高产品和服务质量，形成质量标准，构建质量治理体系，建立质量发展机制；持续推进煤矿“一优三减”，分类分步进行系统改造、自动化升级，推进机械化换人、自动化减人、智能化少人，加快突破薄煤层高效智能开采和深部煤层安全高效智能开采成套技术、快速智能掘进成套技术；优化精益生产组织架构，持续组织精益培训工作，培育精益生产企业文化，建立健全精益生产制度，完善精益生产体系。

坚持精准投资、集约投入，把资金投到有质量、有发展的项目上；深化项目经济效益后评价成果的运用，从可研评价、投资过程、后续管理等多方面总结经验，查找不足，及时改进，不断提高新投产煤炭项目的质量和效益；推动煤炭产业规模化发展，充分发挥优势，依靠规模效应和科技创新来降低煤炭生产成本，提高煤炭产业竞争力。

3.4 注重生态环保，实现绿色发展

逐步落实“碳达峰、碳中和”目标任务，以更高标准和更严要求做好生态环境保护工作，把生态环境保护工作放在与安全生产同等重要位置，建立生态环境保护负面清单制度，建立生态环境保护管理和监督检查机制，推进环保管理模式转变，严格遵守环境质量底线，强化生态环保责任落实，切实提高生态保障和环境治理能力。

加大绿色开采经济扶持政策力度，大力推进井下“采选充”一体化技术应用，研发煤矿保水开采、充填开采为主的绿色开采技术；加强废弃矿井资源利用和矿山生态修复，构建矿区山水林田湖草沙一体化的生态系统，推动形成矿区“产业生态化、生态产业化”的绿色发展模式；积极推动以电代煤，推进能源资源一体化开发利用，促进煤电联营，形成煤炭、电力上下游产业有机融合的能源发展模式，促进绿色循环发展；充分挖掘现有产业碳减排潜力，研究开发煤矿塌陷区“光伏发电+煤矿井下空间储能一体”项目，建设露天排土场生态农业，发展土地复垦、水土保持与生态农业相结合的综合治理模式，推动生态林、公益林和碳汇林建设。

3.5 强化科技创新，打造智能矿山

加强基础理论研究和应用技术研究，突破关键核心技术，建设科技创新示范项目，实现科技成果转化应用；大力实施科技创新，转变煤炭粗放加工利用方式，增加产业链和发展模式的知识技术含量和附加值；加强科技人才队伍建设，健全知识产权保护制度和激励政策，完善科技创新管理体系，探索具有自身特色的能源革命之路。

研发智能自适应液压支架、智能采煤机等井下智能化大型机械设备，重点加快露天煤矿智能化无人驾驶、智能煤流系统等技术应用；加快推动以勘查、设计、建设、开采、洗选、运输、利用为一体的全产业链智能化，实现煤炭开发利用上下游精准智能联动，大幅提高能源利用效率；持续推动煤矿智能技术革命，着力发展智能化煤矿建设专精特新中小企业，充分挖掘智能开采的安全性和投入产出优势，实现从智能开采的初中级阶段向高级阶段转变。

4 煤炭工业“十四五”发展政策建议

4.1 实施绿色地质勘查，提升地质勘查服务能力

加强煤炭资源调查评价，深化煤炭资源绿色勘查，探索和实践绿色勘查试点示范项目，积极推进矿山生态修复，研发避免造成生态环境破坏的勘查新技术、新方法和新工艺，推广关闭矿山环境治理与生态修复技术，提升采空区塌陷地质灾害防治水平，突破地质勘查领域关键技术难题，提升煤炭资源绿色勘查水平。

4.2 完善矿业权出让政策，有效减轻企业负担

根据《矿业权出让收益征收管理暂行办法》等政策文件，煤炭工业需缴纳的矿业权出让收益大幅增加，造成煤炭企业负担较重。建议由国家自然资源管理部门选择部分煤炭资源丰富省份并确定合理出让收益率范围，将煤炭作为出让收益率征收试点资源品进行试点先行；对以申请在先的方式取得的矿业权，国家在征收矿业权出让收益时，应充分考虑企业进行风险勘查应得收益，与国家出资探明的资源差别化征收；资源出让收益金缴纳方面，将矿业权出让收益金从15年缴清30年的总量，优化为按当年动用储量计算缴纳，以减少企业付现压力。

4.3 落实“放管服”要求，推动规划环评“多规合一”

在国家提出国土空间“多规合一”背景下，矿区总体规划难以像计划经济时代用行政手段任意划分井(矿)田并给出具体坐标，也无需配套规划相应的履行社会职能设施，造成矿区总体规划失去原有功能定位意义。同时，规划环评未提出科学的约束性指标，无法直接指导和规范项目建设，导致规划环评作用难以发挥。因此，在煤炭资源配置全部市场化以后，规划环评也应向“多规合一”靠拢，进一步优化煤矿建设项目手续办理流程。