如何自上而下破解城乡二元结构难题——以河南平顶山市城乡一体化示范区为例

王菡御 郭永振

1. 河南理工大学建筑与艺术设计学院 河南 焦作 454000；

2. 广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东 广州 510000

引言

城乡发展不平衡在我国长期存在，尤其是改革开放以来，随着我国的城市化进程的加快，特别是2013年以后，我国的城市人口首次超过农村人口，城乡差距越来越明显[1]。因此，如何破解城乡发展的二元结构难题，成为全社会共同关注的问题。从国家层面上看，近年来三农问题一直是政策关注的重点，从最早的取消农业税，到最近政府报告中的乡村振兴，提高农民收入，加快农村发展成为改变城乡发展不平衡的关键。另外，针对城乡二元结构难题，国内外众多学者也展开了大量的研究,从城乡发展不平衡的历史根源、现实原因、城乡关系的制度演变以及城乡发展不平衡的解决措施等不同方面进行了大量的探索和思考[2-5]。本文针对目前国内一些城市利用规划手段，建设城乡一体化示范区，从上而下地探索城乡共同发展的新路子，以河南省平顶山市的城乡一体化示范区为例，探究这种新的举措在破解城乡二元结构中的作用和意义，以期为促进城乡协调发展提供有益的指导。

1 基础研究

1.1 中国城乡关系现状

从集镇产生，生产和交易的分离开始，城乡关系就存在了，城市发展优于农村的二元结构就已经产生，只不过在中国几千年的封建社会，重农抑商的国策一直能保持农村和城市的相对平衡，城乡关系的变化并不明显。而近代以来，从1949年新中国成立，我国的城乡关系发生了几次重要的变化，这种演变可以简单地总结为：1949～1952年，农本经济延续下的相对开放的城乡关系；1953～1978年，总体性支配下城乡关系结构的国家向建构，这个时期的城乡关系主要受工业优先发展，农业支持工业的政策影响，农业发展让位于工业；1978～1984年，乡村自主性增长下的城乡关系，这个时期主要是农村合作社经济向家庭个体经济的过渡阶段；1985～2002年，竞争型增长下的城乡关系，这个时候农村实行了以家庭为单位的个体经济，农村有了一定的发展；2002年以来，统筹城乡模式下的城乡关系，目前，农村有了长足的进步，但与城市相比，发展仍然落后，且差距越来越大。因此，为解决城乡发展不平衡，各个城市开始探索利用城乡一体化发展示范区统筹城乡发展，建立统筹模式下的新型城乡关系。

1.2 我国城乡一体化示范区基本情况

2009年以来，我国很多城市相继建立了城乡一体化示范区，其中很多示范区是在原有的新区基础上成立的。示范区力图以工业化、城镇化带动农业现代化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系。河南省平顶山市城乡一体化示范区于2013年12月成立，其前身是平顶山市新区。示范区规划面积约295平方公里，户籍总人口49.3万，常住人口34.3万，城镇化率44.9%。功能定位为“三区一中心”，即城乡一体化先行区、产业转型升级先导区、对外开放示范区、豫中南综合交通枢纽和物流中心。示范区坚持产业为基、以人为本，着力构建现代城乡体系。截至目前，平顶山市城乡一体化示范区建成面积达33.5万平方公里，累计完成固定资产投资950亿，完成地区生产总值162亿，居民人均可支配收入2.1万人，农民人均纯收入1.5万元，增速6%，各项指标增速均位于平顶山市前列，极大地带动了辖区内广大农村地区的发展。

2 城乡一体化示范区模式统筹城乡关系

河南省平顶山市把推进城乡一体化示范区建设作为引领全市促进城乡统筹发展、打破城乡二元经济结构、实现社会安定祥和的重要手段，希望通过一体化的统筹规划，利用示范区一体化优势实现城乡协同发展。

2.1 利用一体化示范区县域优势破解二元结构难题

统筹不同地域的特点，发挥县域优势，利用灵活性和自主性优势破解城乡发展不平衡难题。在中国的城乡关系中，县域问题往往是农村发展的关键。根据以往的研究，县域在中国历史上的位置十分突出：中国的地域分化往往是以县为单位，政府分权的临近点也在县（市）一级，中国社会转型的基本问题交汇在县（市），中国地域社会发展模式的主要创新点发生在县（市），中国地域社会结构的稳定支架设立在县（市）[1]。城乡一体化示范区的管辖范围恰如一个县大小，因此，其城乡发展的问题也可以转换成县域的问题。在县域范围内，往往具有很大的灵活性，可以进行较多尝试，同时，示范区内还具有较大的独立性，政府可以统筹规划，弥补农村的劣势，自上而下的实现城乡一体化发展，最终可以通过示范区的先行效应，尝试建立新型的城乡关系。

2.2 利用示范区经济一体化优势破解二元结构难题

发挥示范区经济一体化优势，统筹产业发展，坚持坚持新型工业化发展在城乡一体化建设中的牵引带领作用，强力推进产业集聚区建设，打造以中兴通讯、宝钢建筑等为龙头企业的优势，把促进骨干企业做大做强放在突出位置，对投资规模大、发展潜力好、产业关联度高的企业，实行重点扶持，在企业用地、资金、税收等方面给予优惠，积极帮助企业申报相关工业发展专项资金。与此同时，发展都市型农业，以农业增效、农民增收为核心，着力优化农业生产结构，走生态农业的道路，培育农业旅游示范点和农家乐项目，以平鲁路沿线高效生态农业示范园区为载体，立足生态旅游，发展“农家乐”、特色旅游、休闲旅游。加快旅游配套服务体系建设，开发旅游纪念品和旅游食品、工艺品，发展旅游餐饮、住宿等配套服务，提升交通、购物、休闲、观光一体化水平。

2.3 利用示范区一体化政策优势破解二元结构难题

发挥示范区政策一体化优势，在卫生、医疗、公共服务等政策方面实现城乡一体化发展。加快完善教育、医疗卫生、文化体育、社会保障等方面的政策，逐步缩小城乡政策差距，尽快消除城乡政策的二元结构，在全市率先实现城乡公共服务一体化、均等化，让生活在这里的城乡居民共享改革发展的成果。制定惠农教育政策，推进农村学校整合改建工作，促进教育资源均等化，实现城乡学生生活经费标准一致，实行城乡学校校长、教师轮岗交流机制，提高农村小学办学条件，农村教学设施设备配置逐步达到城市标准。推进医疗政策一体化，实现城乡医疗卫生一体化，加强基层公共卫生和基本医疗服务体系标准化建设，完善以三级医院为龙头，社区卫生服务中心、乡镇卫生院为枢纽，社区卫生服务站、村卫生室为网底的三级医疗卫生服务体系。推进城乡社会保障政策一体化，推进新农合与城镇居民医保并轨运行。解决村医纳入定点、慢性病种类增加、基层医院报销比例增加、门诊统筹方法改变、非定点医院报销等问题，建立新型城乡居民合作医疗制度。推进城乡文化服务一体化，市博物馆、市文化艺术中心免费向群众开放，丰富群众文化生活。开展电影放映等流动文化车下乡服务活动，每村培育建设一支具有传统文化特色的文化艺术队伍，定期开展多种多样的文化活动，促进乡村特色文化发展。

3 结束语

城乡一体化是破除城乡二元经济结构的有效途径，是我国实现现代化的必经之路。这对于我国的经济发展和社会变革具有现实和长远的重大意义。因此，探索二元结构形成的原因探索解除二元结构的途径，逐步推动城乡一体化发展。河南平顶山市城乡一体化示范区是实现城乡一体化的重要尝试。利用政府规划，从政府层面自上而下统筹城市与乡村的共同发展，是破解城乡二元结构难题重要途径，对我国建立新型的城乡关系具有重要意义。