上海市级公立医院战略规划体系的构建与应用

■ 赵 明 鲁 冰 王爱荣 徐文静 张娴静 许 岩

自20世纪90年代以来，我国公立医院借鉴企业管理经验，纷纷引入战略管理的理论和方法[1]，建立医院战略发展框架，并在实践中不断丰富完善，但医院战略思维和战略管理水平与国际发达国家医院相比仍有很大差距，医院发展规划以业务发展和项目建设为主要内容，缺少对医院长期发展的前瞻性研究、整体布局和战略谋划，战略规划与医院相关条线工作的衔接不够紧密，很多医院在战略研究和制定中存在发展定位不清、目标任务制定较随意、项目论证不足等问题，甚至出现将战略规划与短期计划相混同的情况，战略管理缺少制度规范和有效的技术支撑，容易流于形式，难以真正做实、落地。

上海申康医院发展中心（以下简称“申康中心”）是上海市人民政府批准设立的上海市级公立医院国有资产投资管理运营的责任主任和政府办医的责任主体。申康中心具体承担28所市属三级医院（包括综合性医院17所、专科医院11所）（以下简称“市级医院”）的办医职责[2]。自2006年成立以来，申康中心积极探索构建以战略规划为统领的出资人管理制度和现代医院管理制度，从战略角度做出市级医院整体发展的顶层设计，并通过一系列的制度安排，推动战略管理与医院学科建设、人才发展、全面预算管理、绩效管理、资产管理、内部控制、信息化建设等各方面工作的紧密结合，引导医院落实公立医院公益性质和三级医院功能定位，培育战略优势，提升发展质量和水平。

1 主要举措

申康中心以发展为主线，以改革为动力，坚持规划优先、机制创新。自2006年以来，根据上海市5年规划研究和编制工作的总体部署，组织上海市级医院编制并顺利实施了三轮5年规划，构建了包括市级医院整体规划、专项规划和医院院内规划的战略规划体系，将医院发展纳入战略轨道，推动市级医院准确定位、科学布局、高质量发展。

1.1 规划前期：坚持开门做规划，集思广益、统一思想、凝聚共识

申康中心在每轮规划正式编制之前，广泛组织开展规划前期研究、规划大讨论、专家咨询和专题调研，为形成规划思路、明确重点方向打好基础。一是扎实开展规划前期研究。一方面，充分发挥专家智库的作用，联合有关高校、研究机构等高水平研究团队，聚焦事关医院发展的战略性、基础性和关键领域的重要问题开展研究。另一方面，全面组织各市级医院开展本院规划前期研究，广泛调动医院各条线参与规划前期研究的积极性，统一思想、凝聚共识。二是广泛开展规划大讨论和发展思路专家咨询。围绕市级医院规划发展方向和重点，在申康中心本部、各市级医院和各业务条线广泛开展规划大讨论；邀请医院管理经验丰富的专家、学者开展咨询和研讨。三是深入开展调查研究，赴各市级医院开展专题调研，充分听取各市级医院上一轮规划实施情况、主要问题，以及本轮规划发展思路和重点方向、主要任务等。

在做好规划前期工作的基础上，申康中心坚持将市级医院发展放在中央对上海发展的战略定位上、放在经济全球化大背景下、放在全国发展大格局中、放在国家对长三角发展的总体部署中思考谋划，经充分研究，形成市级医院整体发展思路，重点强调“三个对标”。对标公益要求，始终坚持社会效益最大化的价值取向和目标导向，将“改善服务、提高质量、控制费用、便民利民”贯穿在规划编制始终。对标自身定位，全面分析国内外社会经济发展新形势、国家战略新部署、城市发展新定位、社会就医新需求、医疗技术发展新趋势，公立医院改革深化新方向等对医院发展的深远影响，准确把握每一轮规划发展医院面临的新机遇、新挑战，在新一轮改革发展中赋予市级医院新的内涵和功能定位。对标国际先进，坚持国际化目标，全方位对标国际最高标准、最好水平，客观反映市级医院学科、人才、技术、管理等方面发展水平在国际上的位置，合理确定标杆，针对差距和不足，明确战略重点和发展策略。

1.2 规划编制：按照规范程序和要求精心组织编制5年发展规划

1.2.1 组织各市级医院编制本院发展规划。申康中心组织各院在市级医院整体发展思路框架下，按照工作要求和规范程序编制本院总体规划和专项规划。总体规划是医院发展的总体设计和部署；专项规划是总体规划在特定领域的细化，包括业务发展、学科人才、基础设施建设、信息化建设等方面。

（1）规范医院规划编制程序。要求各医院建立科学决策机制，按照全院职工广泛参与建言献策、各临床（医技）科室主任和职能部门负责人充分讨论、院内外专家意见征询、专家论证、医院领导班子集体审议和医院职代会审议等规范程序编制本院规划，确保规划编制科学、民主、公开、透明。

（2）明确规划框架和主要内容。医院规划编制应包括以下内容：一是功能定位，充分考虑经济社会和卫生健康事业发展需要，结合医院发展实际，明确不同发展阶段的功能定位。二是指导思想，围绕功能定位，概要阐述医院在“十四五”期间的总体发展思路。三是发展目标，提出本轮规划期间医院的规划发展目标。发展目标必须具体明确，具有可操作性。四是规划发展的主要举措与量化指标，根据规划发展目标，提出医院在软硬件建设与深化改革等方面将实施的举措和相应量化指标。五是规划重点项目，包括项目内容、项目预算、资金来源、项目执行的计划安排等，项目将列入申康中心规划项目库，作为医院年度计划编制及预算项目立项与否的重要依据。

1.2.2 集中组织市级医院规划（草案）专家论证。申康中心邀请来自政府部门、医学院校相关领域的专家和市级医院院长、书记，对各医院上一轮规划完成情况和本轮规划的主要内容进行论证评审，重点论证医院发展目标、主要举措与相应指标、重点项目及其筹资计划的科学性、可行性，提出规划完善的建议和意见，并反馈给各市级医院，指导医院进一步提升规划编制的科学性、可行性。

1.2.3 形成体系完善、层面清晰、相互衔接的规划体系。申康中心紧扣上海市级医院高质量发展需求，结合全面调研和专题研究，经反复酝酿、讨论和多轮修改完善，编制形成上海市级医院整体发展规划和重点领域子规划，集聚优质资源，确保重点投入，重点打造。在此基础上，组织各医院根据市级医院整体规划，进一步完善各自的发展规划，确保整体规划目标导向落实到各医院的业务发展、学科人才建设、内部管理、医院文化建设等各项工作中。推进市级医院总体规划、子规划和医院规划的衔接，形成规划引导合力。

1.3 规划实施：构建“5年规划-年度计划-重点项目-预算安排-项目执行-绩效评价”的管理闭环

1.3.1 推进规划与年度计划的紧密衔接。在编制5年规划时，明确主要任务举措和重点项目的分年度安排，并将规划部署作为编制年度工作计划的重要依据。申康中心每年对市级医院的年度计划编制进行指导，并对纳入年度计划的重点项目进行评审，确保项目科学性、合理性和可行性，通过年度计划的编制和实施，推动规划目标落地。

1.3.2 建设规划预算项目库，推进规划项目与预算安排紧密衔接。以学科人才、基本建设、大修改造、大型医疗设备、信息化等为重点，建立“市级医院规划预算项目库”，明确项目内容和分年度筹资计划。申康中心将规划预算项目库作为市级医院年度预算、项目安排、核定收支和医院发展的重要依据，原则上在医院全面预算管理中，未纳入项目库的项目不安排预算。

1.3.3 加强项目执行全过程管理。做实规划预算项目库，体现“三个全”：规划重点项目“全覆盖”，项目建设和管理单位“全方位”参与，覆盖项目申报、审批、调整、实施、评价等管理“全过程”。在严格项目入库规范、密切跟踪项目进度的基础上，结合预算管理、绩效考核、审计监督等多项工作，全面实施项目绩效跟踪和评价，落实绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制；推进项目绩效评价与项目管理相结合，以绩效评价为抓手，进一步健全项目管理制度，明确保障措施、实现途径和工作程序，推动实现绩效目标。

1.3.4 组织规划中期评估和期末评估。分别在每轮规划实施的第3年和最后一年开展市级医院规划实施情况中期评估和期末评估，同时，组织市级医院做好本院规划评估。

（1）中期评估：对照医院规划目标，评估规划主要指标表现、主要任务实施情况和重点项目进展，分析规划实施中的问题，明确规划后半程实施计划，推动规划目标任务落地见效。

（2）期末评估：全面回顾规划实施情况，并作出规划指标完成情况的评估结论。在梳理优势、总结经验的同时，查找问题和不足，针对规划实施过程中反映出的问题，特别是未能如期完成的指标、任务和重点项目，深入分析原因，有针对性地提出解决办法。同时，对医院发展现状、发展环境和面临的主要问题作出科学研判，为编制下一轮规划打好基础。

1.3.5 建立科学规范的规划调整机制。原则上，规划发展总体目标和重点任务不予调整，以确保规划刚性。为适应医院发展的新形势、新要求和新变化，如确有情况变化需调整相关规划指标、项目的，需深入开展指标的完成情况分析和趋势预测，充分阐述规划调整理由和依据，并按规划编制论证程序做好论证和评审。

2 主要成效

申康中心立足办医主体职责，组织上海市级医院构建了医院战略规划体系并在实践中不断发展完善。在战略规划的引导下，市级医院进一步明确发展定位，牢固树立社会效益最大化的价值取向和目标导向，紧扣三级医院功能定位，积极推动转方式、调结构、转机制落到实处，发展质量和水平进一步提升。

2.1 市级医院战略规划体系初步形成

一是各市级医院均形成了战略发展思维，建立了战略规划管理制度，并明确了医院发展战略定位和战略目标；二是医院将战略规划管理与医院医学学科人才建设、临床能力提升、内部管理优化和服务改善等重点工作密切结合，在内部管理中充分体现规划引领，管理导向更清晰、目标更明确。三是在规划预算项目管理的引导下，积极推进重点项目建设，确保项目落地、见效，并以项目为抓手，推动医院改革发展任务顺利实施。

2.2 基本建设条件明显改善

上海市级医院在前三轮规划发展中，分别聚焦基本医疗服务设施、重点学科研究平台、临床诊疗中心项目建设，逐步改善医院发展环境。“十一五”以来，申康中心投资建设门急诊、病房、医技等基本医疗项目81个，新增建筑面积390万平方米，并建设和引进了质子重离子系统设备等一大批大型基础设施，医院硬件水平跻身世界先进行列。

2.3 医院服务能力持续增强，社会公益性凸显

在战略规划的引导下，市级医院将社会效益最大化放在首要位置，坚持以病人为中心，坚持高质量发展，坚持转型升级，临床技能、质量和科技创新能力不断提升，使医院改革发展成效更多更好地惠及百姓。一是服务量保持良性增长，2005-2019年，医院门急诊人次、出院人次和住院手术人次年均增幅均超过10%；服务结构进一步优化，反映医院诊疗技术和服务水平的高难度病例数年均增幅达11%。二是服务效能不断增强，平均住院日从16.09天降至5.71天，部分医院已达到国际先进水平，有限的医疗资源得到充分利用。三是医疗费用增长得到有效控制，市级医院门急诊和住院均次费用年均增幅都低于全国三级医院平均水平，与上海同期CPI增幅接近。四是高水平科技成果不断涌现。“十一五”以来，市级医院先后有2人获国家科技最高奖，累计获国家科技一等奖3项、二等奖62项，医院获得发明专利数和科技成果转化数量快速增长，形成了一批疾病诊治的“上海方案”。

2.4 信息化水平进一步提升

根据医院整体发展规划和信息化建设子规划，申康中心从2006年起即以信息互联互通为宗旨，建设市级医院临床信息共享项目（医联工程），为充分发挥信息化的基础性支撑作用提供平台支撑。经过10余年的积累，这一平台已覆盖38所市级医院（包括申康中心所属28所市级医院和10所合作共建医院）、与各区基层医疗卫生机构连通，并已为1.54亿患者建立了诊疗档案，包括6.69亿份检验检查报告、53.13亿条处方和2.49PB影像资料，成为全国最大的医疗档案信息库和国际上最大样本量的医疗卫生信息库。

3 思考和建议

在医疗服务体系、医院补偿机制和全球科技创新的大变局之中，医院面临重大的战略选择[3]。办好公立医院首先应理清医院的功能定位、发展思路和发展目标，科学回答“办什么样的医院”“把医院办成什么样”两个问题[4]。在前三轮规划成功实施的基础上，申康中心启动了市级医院“十四五”规划编制前期相关工作，从规划编制和规划实施管理两个层面进一步思考完善市级医院战略规划体系，更好地发挥战略规划的引导力和约束力。

3.1 提升规划编制的科学性，做强规划引领

一要自上而下，做好规划整体布局，形成市级医院发展整体发展目标、思路、框架和布局，突出重点，优化资源配置，推进市级医院总体水平提升，体现战略规划全局性、前瞻性。二要自下而上，紧贴市级医院发展实际，充分体现各医院不同发展阶段的特点和学科、服务特色，科学部署规划任务和重点项目，确保规划可行性。三要坚持均衡发展，突出补短板、强弱项。科学开展对标分析，精准研判医院在学科发展、临床能力建设、经济运行、内部管理等方面的不足，深入分析医院改革发展面临的困难、风险和瓶颈，研究提出战略思路和解决路径；结合新形势新要求下医院面临的新情况、新挑战，未雨绸缪、提前谋划。

2020年是公共卫生年，也是“十四五”规划编制年。上海市级公立医院已进入转型升级、高质量发展的关键期；同时，新冠肺炎疫情暴发，对人民健康和社会经济发展带来的巨大冲击凸显了维护公共卫生安全的极端重要性，也对市级医院的规划布局提出了新的要求。市级医院“十四五”规划编制的重点包括两个方面，一是针对在抗击新冠肺炎疫情中暴露出的公共卫生应急防控网络布局、相关学科和人才梯队建设、医疗救治能力储备等方面的问题，重塑公共卫生体系，加强上海超大城市突发公共卫生事件应急救治服务体系和能力建设；二是始终坚持政府办医宗旨和公立医院公益性方向，立足三级医院功能定位，对接城市发展新要求、群众就医新需求、全球技术新趋势、公立医院改革深化新形势，对标国际最高标准、最好水平，按照高质量发展要求，综合推进高水平临床服务体系和服务能力建设，加快推进现代医院治理体系和治理能力建设，推动医院发展提质增效升级，更好地服务上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心和亚洲医学中心建设战略部署。

3.1.1 全面加强公共卫生应急防控体系和能力建设。一方面，完善应急防控医疗救治网络布局，构建适应超大型城市特点，能够有效应对大规模公共卫生事件和重大疫情，架构完整、定位明确的分层应急防控体系。国家战略层面，推动建设国家应急医学与战略储备中心；市级层面，依托市级综合性医院，合理布局若干市级突发公共卫生事件应急诊治中心；医院层面，全面加强市级医院发热、肠道门诊等感染性门急诊的标准化建设。另一方面，着力提升应急综合救治能力。重点加强上海集中收治定点医院有效应对突发公共卫生事件的综合救治能力建设，全面加强市级医院公共卫生应急救治相关学科和人才梯队建设，做好应急防控能力储备，强化重大和新发突发传染病防治科研攻关，充分发挥新兴技术在应急救治管理中的作用，全面提升市级医院公共卫生应急防控和重大传染病救治能力，为将上海建设成为全球公共卫生最安全的城市之一提供有力支撑[5]。

3.1.2 着力提升医院发展质量和水平。一是加快推进高水平医院和学科建设。建设高水平医院以及具有国际领先、国内一流水平的优势、特色学科、专科，培育与之相适应的人才队伍，建立健全相关资源投入机制、平台支撑、管理机制及保障体系等。二是建立以临床研究为核心的医学研究体系。聚焦促进临床科技创新和生物医药产业高质量发展，依托临床研究3年行动计划，重点抓好临床研究中心建设，全面提升市级医院临床研究能力，促进研究成果转化，形成以高水平临床研究为核心的医学研究体系和管理机制，推进研究型医院建设。三是推进智慧医院建设。对接新兴技术发展，深化拓展智慧医疗、智慧服务、智慧管理、智能医学装备、智能后勤等，以信息化新技术提供更优质更人性化服务。四是打响优质医疗服务品牌[6]。聚焦老百姓看病就医需求，以提升临床服务能力和水平为主线，深入推进服务创新和管理创新，科学布局医院基本建设，为百姓提供便捷友好、优质高效的医疗服务。五是积极服务国家和上海重要战略部署。全力落实中央交给上海的“三大任务、一大平台”建设要求，积极服务国家和上海重要战略部署，推进长三角医疗服务和管理同质化，支持区域性医疗中心建设和生物医药产业高质量发展。

3.2 完善规划实施管理，做实规划刚性和约束力

一是进一步推动规划目标任务与重点项目的紧密衔接，立足医院内涵发展需求，结合学科、专科发展重点，合理安排基本建设、大修改造和大型设备购置，协同推进医院软硬件建设。二是做实规划评估和结果应用，针对规划评估中学科人才建设成效、重点项目应用情况、大型设备配置和使用绩效等方面评价相对薄弱的问题，进一步完善评价方法，加强评估结果反馈和应用，以规划评估为抓手，引导医院完善相关工作体系和管理机制，推动规划任务举措和重点项目落地见效。三是及时总结市级医院上一轮规划编制和实施过程中的经验和问题，为下一轮规划编制打好基础。深刻把握外部环境变化和对医院发展的影响，结合上一轮规划实施，深入分析医院发展不平衡不充分的痛点、堵点和突出矛盾，积极寻求战略突破口，从战略上推动医院持续创新、转型发展。四是以战略规划为统领，推动完善现代医院管理制度建设。进一步推进战略规划管理与预算管理、绩效考核、资产管理、审计监督和运行管理的紧密衔接，将战略思维、规划引领落实到现代医院制度建设的各方面，提升医院现代治理能力和水平，推动医院高质量发展。