省级水利财政事权改革经验与思路研究——以湖南、江西为例

郭力涛，薛孟春，胡 亮

(1.陕西省水利水电工程咨询中心，陕西 西安 710004；2.河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100)

1 研究背景

合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。厘清省级水利领域事权与支出责任范围，是地方政府有效提供水利领域服务的逻辑起点[1]。当前，中央有关水利领域财政事权与支出责任划分的条例办法尚未颁布，各地水利事权与支出责任划分仍旧存在一些问题[2]，省级以下地方水利事权与支出责任仍旧处于探索阶段[3]。湖南、江西省先后制定水利事权与支出划分的清单。从所制定的办法来看，各省在指导思想、基本原则上类似，但是在具体事权与支出责任具体划分上没有形成统一的实践模式。本文通过比较湖南与江西两省水利财政事权划分的改革实施意见，总结两省的做法异同，对两省的不同划分思路进行概括总结，为构建权责清晰的水利财政事权与支出责任划分提供经验总结。

2 湖南、江西水利财政事权的改革

两省都是围绕中央关于深化财税改革的总体方案和有关中央和地方财政事权和支出责任划分改革的基本要求，来推动水利财政事权与支出责任划分。

在划分原则上，两省提出要明确水利基本公共服务受益范围、体现基本公共服务收益范围，兼顾政府职能和行政效率。但是两省在划分侧重点上有所差别：首先，湖南省根据省内不同区域的经济发展状况制定了分类分档的事权和支出责任，江西省没有具体分类，但是注重发挥财政统筹调节功效；其次，湖南省强调从中央与省的投资差异以及工程类别出发来确定事权与支出责任，江西省更加重视基本受益服务范围的统一，调动各级行政效率。

2.1 水利财政事权改革

2.1.1 省级事权的确定

在省级事权上，湖南省将对全省国民经济和社会发展有重大影响的骨干工程相关事宜确定为省级事权，主要分为两类：中央投入的水利项目，省级主导的水利项目。江西省的事权分类如下：第一类是水利工程建设大项，第二类是水利工程管理，第三类水利行业管理，各项中均有省级事权。

从省级事权的划定范围上来看，两省都强调对全省全局和战略发展具有重大影响的水利工程以及涉水事务管理，但是湖南省着重涉水工程建设和管理，而江西更加强调对全省范围内具有重点影响的涉水事项中的公共服务属性，突出了水利事权与省级战略、民生领域、公共服务供给等方面的联系。

2.1.2 省、市、县共同财政事权的确定

湖南省将在区域层面上对全省有较大影响的跨市州涉水事务管理确定为省市县共同事权，在中央投入的水利项目和省级主导的水利项目中都明确了三方各自责任。江西省根据各级政府职能及收益范围，由市县实施和受益但涉及重点地区防洪、供水、生态、粮食安全，需由省市县共同承担的水利财政事权。江西省依旧包括：第一类是水利工程建设大项，而第二类水利工程管理以及第三类水利行业管理两大项中都没有省市县共担事权，而是根据行政分级，分别为省级事权或市县事权。

对于跨省或设区市的水库工程建设的强调，是湖南与江西两省划定省市县共同事权的最重要根据，也是划定省市县共同事权的基本原则之一。湖南省包括两类，一是强调区域层面上对全省国民经济和社会发展有较大影响的骨干工程的新建、改扩建、维修养护，二是强调跨市州涉水事务管理。江西省的共担事权的受益区域的责任“一般由市县实施和受益”，但是因为涉及重点地区防洪、供水、生态、粮食安全，所以需由省市县共同承担的水利财政事权。此外，江西省所有省市县共同项目都强调列入国家及省级水利专项规划(或实施方案)，包括符合国家及省级财政投资政策的水库工程建设。

2.1.3 市县财政事权的确定

对于市县财政事权，两省都强调将在一个市县范围内对当地经济社会发展有一定影响本区域涉水事务管理确定为市县事权。湖南省包括本区域层面上涉水工程以及本区域范围内的涉水事务管理，在具体分类上除去中央投资项目、省本级为主项目外，还包括市县一级实施的水利项目以及涉水事务的行政与管理。江西省的市县事权首先限定受益区域“一般由市县实施和受益”的工程项目，还包括一部分未列入国家及省级水利规划(或实施方案)的工程建设项目；此外，还包括水利工程管理与水利行业管理中市县所承担责任的部分。

总体上而言，两省事权的划定基本遵循了国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的精神，在水利事权的划分上体现了基本水利建设的受益范围。各级水利财政事权划分与政府管辖区域、水利基本公共服务受益范围基本保持一致，同时也兼顾了地区平衡，政府职能和行政效率，也能够有力调动和发挥各级水行政主管部门的能动性，将跨区域性、受益范围为全省的水利工程事项确定为省级事权，而将所需信息量大、信息复杂且获取困难的水利基本公共服务优先作为市县的财政事权，对于提高行政效率，降低行政成本具有积极作用。

2.2 水利财政事权支出责任改革

2.2.1 省级事权支出责任

湖南省结合全省“十三五”水利发展规划和脱贫攻坚规划，提出水利支出责任划分与省级财政支出政策。根据湖南省的规定，无论是中央投资项目还是省本级水利建设及维修养护、公共事务管理等事项，无论是否贫困县或者发达与不发达地区，只要是省级事权，均由省级财政承担所有投资。江西省根据水利财政事权分类，结合水利精准扶贫工作，提出了水利财政事权支出责任划分与省级财政支出政策，省级根据市县事权履行情况、财政绩效情况、省级或省级以上扶贫攻坚财政奖补政策情况，安排引导性省级财政支出。

只要认定为省级事权的，在支出责任上都较为清晰、明确，而且两省都是省级承担全部支出责任，不考虑地区的差异。但是总体上来看，省级单独事权涉及的建设项目较少，一般集中在跨省、跨市，全省范围内受益的水利工程建设。

2.2.2 省市县共同事权支出责任

对于省市县共同事权，湖南省采取“分类分档”的做法，明确贫困县、长株潭地区、非长株潭地区的省与市县的不同出资比例以及奖补政策；江西省则主要根据三大类具体项目，来规定省与市县的不同出资比例以及奖补政策。

湖南省强调从地区差异入手，统筹省市县的各自出资比例，并考虑国家扶贫战略，根据中央投入项目(①项目建设；②跨市县项目大型工程维护)以及省本级主导项目(①项目建设②项目大型工程维护)的分类分档标准，划定了贫困县、一般市县的各自出资比例，总体上贯彻“分类分档”原则，即项目的分类，以及区域的分档决定了省市县各自的出资比例。

江西省在确定省市县各自责任时，所有类别项目对省级共担事权水利项目主体工程投资部分承担支出责任、市县责任、扶贫攻坚财政奖补政策等省市县各自支出责任进行了原则性的规定，对其中水库建设、城乡供水工程、灌区建设、农田水利建设、农田小水电建设五类项目有特殊的规定，但是没有像湖南那样专门就地区差异进行分类分档。

2.2.3 市县支出责任

湖南省规定，除中央投入以外的支出，市县事权支出责任原则上由市县通过自有财力安排，省财政给予适当奖补。对本级政府履行水利财政事权、落实支出责任存在的缺口，除部分资本性支出通过地方政府债券、市场融资等方式筹措外，上级政府可给予一般性转移支付支持。根据水利基本公共服务属性、事权外溢程度与市县财力状况等，省财政对市县事权中，纳入中央和省级相关专项规划且有投资的项目建设及维修养护，按相关要求予以适当奖补，对贫困县给予适当倾斜支持。江西省规定，市县水利财政事权由市县财政承担100%支出责任。市县应统筹自有财力，合理确定水利财政事权保障范围、标准，省级可根据市县事权履行情况和绩效安排省级引导性资金。

3 两省水利事权改革的不同思路

通过对湖南与江西两省在水利财政事权与支出责任划分改革的比较，湖南省的水利事权与支出的划分强调的是各级水利建设项目类别中中央投入与省级主导的差异，并在此基础根据“分类分档”原则，按照贫困县、一般县市区(非长株潭地区、长株潭地区)来确定省财政支出责任占地方投资比例，可以概括为“央地项目+地区分类分档”型方案(简称地区分类分档型)；江西省则主要按照水利工程建设项目类别来具体划定各级事权，并根据项目类别、政策紧迫程度来划定省级支出和奖补的比例，可以概括为“项目分类为主型”型方案。

“地区分类分档型”充分考虑到了中央投入项目与省级主导项目的差异，根据是否有中央与地方投入分别确定省、市、县的各自出资比例，尤其是通过地区分类分档突出了省内地区之间的差异，根据水利财政事权分类、贫困县划分和省级财政保障能力，支出责任实行分类、分档、按比例承担，或给予适当奖补方式承担。在这一原则有利于“精准施策”，“精准投送”，省级将有限的资金尽量往困难地区倾斜，在此基础上统筹和保障全省的水利建设的平衡。不足之处在于：首先，在中央投入与省级主导项目的事权上，划分并不清楚，中央与地方各自支出责任也没有进行明确，这也与我国尚未颁布中央有关水利事权与支出责任划分的政策、条例有关；其次，“央地项目+分类分档”的划分过于琐碎，既要考虑是否中央或省级主导，又要考虑地方差异，在管理上带来诸多不便，尤其不利于一些市、县水利建设的具体操作；第三，分类分档没有考虑具体水利项目的轻重缓急，以及对于省域整体水利建设的重要性，一些重点水利项目虽然并不在贫困地区，且仍旧需要中央及省级大力支持的，但是因为处于经济条件较好的地区而难以享受奖补或更高的省级支出投入；另外，地区分类分档具有时限性，由于各地经济发展并不均衡，一些原来经济条件较为薄弱的地区，通过近年来的发展可能赶上甚至超过原来条件较好的其他地区，因此，如何保持动态的调整，以适应条件的变化，需要有更灵活的政策。

从“项目分类为主型”来看，江西省的划分模式将立足点落脚在具体的项目，根据项目本身来确定各级事权与支出责任，分类明确；划分原则性较强，较好地涵盖各类项目；此外，这一划分对各类项目各级事权、共同事权的规定基本相似，避免了过于琐碎的不同规定，简化了水利建设管理的分类。此外，江西省单独将水利信息化作为一个事权子项，这有利于促进水利工程建设的管理，对于水利行政也是极大的促进。当然，这一模式也有其不足，首先是没有反映地区差异性，基本上不能反映出各地经济条件的差异，以及如何进行财力保障，在省级层面上如何做到统筹兼顾，缺乏政策指导；其次，在具体确定事权和支出的条文时，缺乏精细可操作性的办法；这种划分也没有反映项目投资来源的差异，对于各级出资的比例也较为笼统，没有比较明确的出资率，这样一方面当然使得江西省的办法有较好的灵活性，但是另一方面也容易造成出资比例、奖补措施的任意性。

4 建议

根据两省经验，要做到合理划分省级水利事权与支出责任仍旧需要从以下几点入手：首先，需要将各级水利权责的模糊状态变得权责清晰。政府应按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任[3]，上级要根据项目类别、完成绩效予以奖补。其次，改革也应兼顾区域经济、地方政府职能和行政效率。各地可以采取分类分档的方式，对刚脱贫地区、落后地区重点支持；同时要结合本省水行政机构设置，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的水利基本公共服务优先作为市县的财政事权，寻找渠道保障市县支出。第三，要有各种类型的奖补措施，激励地方政府主动作为。政府要将项目配套改为责任支出，促进地方创新投入模式、加大投入规模，适当进行奖补，同时合理确定地方财政事权，适当制定上级专项与补贴机制。