浅谈国土空间规划背景下如何开展城镇空间治理

韩孟强

唐山市规划建筑设计研究院 河北 唐山 063000

1 相关概念及背景

1.1 国土空间规划背景

自改革开放以来，我国城镇规划发展工作，因国土发展规划和国土利用总体规划的实施目标存在差异，使两者在实际推进中经常发生矛盾与冲突。我国经济发展存在的区域不平衡问题，造成我国的国土开发强度与发达国家相比存在较大差距。如何在保持区域经济稳步增长的同时，促进区域协调发展，是未来我国区域经济发展工作必须解决的重要问题。区域协调发展的重要核心问题是进行新的国土空间规划，使我国区域经济在新形势下继续保持发展态势的同时，既促进国民经济的稳步增长，又实现区域协调发展的任务目标。

1.2 城镇空间治理概念

城镇空间治理是在国土空间规划的基础上，将山、水、林、田、湖、草、城作为空间要素，构建生态保护空间，对生态空间的现存问题进行充分分析，制定保护目标[1]。对各类自然资源的特点、空间发展定位及职能功用分析后，针对不同类型的生态保护目标进行空间治理。空间治理是根据城镇要素特点，从城镇建设用地、城镇系统规划、土地利用、城镇空间结构等方面，对本地资源进行科学规划和配置，实现国土空间的科学、公平、可持续利用和城镇相对均衡的发展目标。2020年9月，自然资源部公布了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，对城市一级国土空间总体规划编制的原则性和导向性做出要求，这对城镇空间治理具有重要的指导意义。

2 市级国土空间规划的编制要点

2.1 以“三调”为抓手，摸清市域各类自然资源底数

规划国土空间的编制，先要掌握自然资源的本底基数，这是最重要的地基。规划以第三次全国国土调查成果为基础，结合地理国情普查、年度变更调查等各类自然资源调查监测数据，理清土地、水、矿产、森林、草原、湿地、海洋等自然资源的总量及空间分布情况，为规划编制提供精准的基础数据。

2.2 坚持问题导向，做好“评估评价”

对在实施的现行城市总体规划、土地利用总体规划等各类空间规划的实施效能进行评估，重点分析城市在规划实施过程、城市发展定位、空间布局、土地利用等方面的问题和现实矛盾，为国土空间规划的编制提供借鉴和参考。开展资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，即“双评价”。综合统筹考虑城市土地、矿产、水、生态等自然资源限制条件，发现城市发展短板、主要限制要素，找准资源调控方向，充分把握自然生态整体性和系统性，通过全面评价资源环境本底状况，摸清空间发展潜力规模和分布范围。开展综合分析，识别资源环境限制性因素及其对国土空间开发利用的影响程度，确定不同开发保护利用方式的适宜程度，根据评价结果发现当前城市发展存在的现实性问题和未来可能的风险，明确各类开发空间剩余潜力基础和发展规模上限。

2.3 坚持底线思维，科学划定“三区三线”

“三区三线”涵盖区域全要素管控与保护的主要内容。“三区”是指农业空间、城镇空间、生态空间的“三生”空间；“三线”是指城市生活与生产为主的城镇开发边界、生态为主的生态保护红线以及农业生产为主的永久基本农田保护红线三条控制线。以“双评价”成果为基础的“三区三线”划定，是市级国土空间规划编制的重点，是实现全域、全要素空间管制的重要手段。部分已批复仍在规划期内的空间规划中已经划定了一些空间管制界限和空间管制分区，“三区三线”的划定并不是否定既有成果重新划定，而是要充分利用、科学评估已有的规划成果，对现行控制线存在冲突的区域进行校正，对合理的空间区域进行落实，对用途尚不明确的空间，结合“双评价”成果明确划定空间管制界限与空间管制分区。

2.4 立足全域，构建国土空间新格局

国土空间开发和保护以市级国土空间规划为蓝图，提出本区域的空间发展格局。在全域范围内优先划定主体功能区，对外要建立开发开放格局，谋求区域协调发展，谋划基础设施互联互通、区域生态协调共建[2]。对内要谋划“山水林田湖草”生态要素的保护利用、国土生态整治修复、城镇空间发展格局、产业体系布局、乡村振兴发展、公共服务设施共享、综合交通系统、公共基础设施支撑、综合防灾减灾等重大空间布局，构建全域国土空间新格局，提升空间品质。

3 城镇低效土地整治规划

根据城镇低效土地的类型，制定针对性强、可操作性的政策导向，采取差异化的整治模式，有效推进城镇低效土地整治工作。

3.1 城镇低效土地整治方式

3.1.1 土地使用权人自行改造。在城镇开发边界范围内，符合国土空间规划和年度实施计划的，由土地使用权人自行改造，涉及土地使用权出让方式改变的，可采取协议方式补办出让手续，补缴土地出让金。在符合规划条件下，如改变土地用途或者提高土地利用强度的，补缴土地出让差价。

3.1.2 引入社会资本改造。对于纳入城镇低效土地整治范围的工业、商业等经营性用地，由政府将拆迁、安置、补偿等前期工作与规划确定的开发建设活动连同土地使用权整体打包，发挥市场的宏观调控作用，通过公开招标的方式，引入社会投资人统一实施，以提高土地利用率，提升土地价值。

3.1.3 农村集体经济组织改造。属城镇建设控制区范围内的由集体经营和管理的建设用地改造，根据国土空间规划和年度计划组织实施。可以通过协议出租、出让方式取得集体经营性用地，自主经营开发，保障集体经济组织的可持续发展。

3.1.4 政府回购改造。整治规划区内需改建或调整使用土地，政府根据该建设用地的利用现状，由政府出资，依法收回或者收购土地使用权，纳入土地储备计划，优先用于城市基础设施和公共服务设施建设。

3.2 城镇低效土地整治差异化政策措施

3.2.1 合理分配土地收益。在城镇低效土地整治工作中，政府通过征收农村集体建设用地或者回收、回购原国有土地使用权进行经营性开发利用的，将其一定比例的土地出让收益专项返还原农村集体经济组织或者国有土地使用权人，用于乡村文化、体育、卫生、医疗设施的建设及原国有土地使用权人经营利用，促进乡村振兴及实体经济发展。

3.2.2 推进土地置换，维持增减平衡。对低效工业、商业等经营性用地改造，在符合国土空间规划及国家产业发展政策的基础上，通过收回、收购、置换、整合等方式调整原工业、商业等经营性用地，盘活存量用地，增加单位土地产出，进一步提升土地生产率。

4 空间治理解析

4.1 空间治理目的

空间治理的目的在于总结过去发展历程中，存在的城镇建设不合理、规划不科学问题，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城镇发展方式，完善城市空间治理体系的原则，通过科学协调城镇不同利益主体的空间关系，实现空间生产关系符合空间生产力发展需求的目标，提高城镇空间治理能力，实现城镇环境质量、人民生活质量、城镇竞争力不断提升的发展目标[3]。

4.2 空间治理途径

在国土空间规划的新形势下，城镇空间的治理必须在新形势基础上，结合自身发展情况探索空间治理的实施策略。第一，要拓宽视野，在分析城镇产业发展的基础上，科学确定城市的发展定位，充分利用自身的优势和现有基础设施和资源，对城镇空间的治理进行科学布局规划；第二，要统筹发展，对有限的国土空间进行全局策划，编制城镇国土空间的规划方案，平衡生态发展、城镇开发、文化建设等方面的关系，形成布局合理、集约高效、协调可持续的国土空间发展蓝图；第三，划清城镇开发边界，形成层级治理的布局；第四，对存量土地进行合理开发；第五，坚持以人为本的指导理念，做好基础设施和安全设施的监控与防护。

5 城镇空间治理策略研究

城镇空间治理需确保生态环境的系统性，在治理过程中串联各生态保护要素，协调不同程度涉及的空间问题。城镇空间治理应首先优化空间结构，严格按照用途实现生态空间、永久基本农田的管理。

5.1 构建空间治理体系

将强化国土空间规划和用途管控作为目标，从治理关系、治理制度、治理技术三大要素入手，建立相关机制，构建全流程、全链条、全要素的城镇空间治理体系，提高城镇治理的现代化水平。通过对城镇空间资源的调查，建立国土空间数据库，以环境要素为对象，制定相应的治理规则，实现治理的精细化。对重要生态空间开展现状摸查，按照生态保护重点管理制度、流域管理制度、区域联防联控制度、地区间横向生态补偿制度等，实现生态保护重要性分级，建立生态治理空间的“一张图”，严守生态保护红线。

5.2 逐级梳理治理空间的“一盘数”

城镇的空间治理工作要强化市域统筹，树立全市“一盘数”的发展格局，充分发挥国土空间规划的引领发展作用，提升城镇综合实力和竞争力。立足区域特色，根据城镇的自然资源、产业基础、发展方向等制定城市规划设计，使城镇具有宜业、宜居、宜乐、宜游的特色功能。利用数字赋能，对国土空间治理从体制机制、组织架构、方式流程、手段工具等进行全方位重塑，从上至下，从整体到局部，实现城镇基础设施和经济发展的建设。从项目的研究、设计、决策、指导、投入和监督等方面，逐级梳理治理空间中存在的问题、短板和薄弱环节，制定逐级治理的目标，把城镇治理作为政府工作目标，形成城镇空间治理的“一盘数”网格化的管理格局。

5.3 制定分级管控制度

将制度创新与依法行政相结合，创建“多规合一”的分级管控制度体系，构建从设计、实施到监管的全套运行机制。首先，规则一致。多部门联动的协同工作机制，促进跨部门、跨层级、跨维度的多元空间信息集成与融合，形成空间治理“一张网”。其次，建立法律制度保障机制。将分级管控制度纳入地方立法，对生态控制线范围内的各项土地利用和建设活动实施严格管控。再次，通过制定具体的管理制度和实施办法，完善部门的协调运行机制。

6 结束语

结合城镇低效土地整治规划系统，分析了规划的目的、原则、范围等要素，研究了城镇低效土地整治潜力评价的内容及土地利用特点，构建了城镇低效土地整治模式。通过城镇低效土地整治规划的实施，能够改变原有低效土地混杂交错的格局，整合土地资源，盘活存量用地，发挥集聚效应，缓解用地矛盾，促进产业升级；完善公共服务设施，改善人居环境；推进环境治理，实现可持续发展。