新时期下的国土空间规划问题与对策研究

王丽菊

建德市规划和自然资源局 浙江 杭州 311600

引言

我国人口众多，尤其一些城市的人口密集度相对比较高，为了有效提高土地资源的利用率，就需要相关部门做好国土空间规划工作。但是由于国土空间规划工作所涉及的范围比较广，工作内容相对比较烦琐，还需要多个部门的协同合作才能完成，比如国土空间规划工作中会与资源环境保护部门密切相关，国土空间规划工作的质量直接关系着我国社会经济的发展情况，这就需要相关部门国土空间规划与其他工作、部门之间所存在的一些矛盾点进行正确的协调处理，全面提升国土空间规划的成效[1]。但是目前，我国国土空间规划工作的效果并不乐观，其中还存在着一些影响工作成效提升的因素，下面就对这些因素进行了详细的分析。

1 新时期做好国土空间规划工作的重要性

近年来，随着我国国土空间规划工作的不断深入，新时期，我国国土空间规划工作有效地促进了社会的发展，提高了我国国土空间的有效利用率，比如将一些存在浪费现象的土地资源进行了重新整合，物尽其用，极大地降低了土地资源浪费情况的发生，同时，国土空间规划工作的有效进行在很大程度上促进了地区经济的发展，比如部分地区将一些土地建设成了促进经济发展的产业园，同时还从源头上对环境恶化的问题进行了遏制，国土空间规划工作的进行，由于提高了空间的有效利用率，促使一些项目在开发期间就明确了资源环境的承载力，在开发的过程中，避免了过度开发的行为，在提高了空间利用率的同时还实现了保护环境的目标，促进了我国国土空间资源的可持续发展。

2 新时期国土空间规划工作中存在的问题及难点

2.1 国土空间规划方式比较单一

目前，我国国土空间规划工作中所使用的规划方式比较单一，对一些地区荒废的土地资源进行规划时表现出了一定的局限性，由于受到计划经济模式的影响，在国土空间规划方面只关注了土地的使用经验，对土地的使用情况进行了定性分析，而忽视了对国土空间的定量分析，但是这与当前新时期下国土空间规划任务的要求是不相符的，同时对我国国土规划工作的发展也是非常不利的。一般情况下，由于国土空间的利用情况呈现除了动态化发展的特征，因此一些静态的数据也就不能代表国土空间的最终情况，此时如果不能将国土空间的静态数据与动态数据进行结合，所做出的 国土空间规划方案也就缺乏了前瞻性，尤其不能对日后社会经济的发展提供准确的方向。

2.2 一些土地的用途未能得到充分的发挥

因为国土空间规划属于一项长期的工作，这就需要相关工作人员能够有效地解决国土空间规划与社会经济发展之间所存在的一些矛盾，从而促使国土空间规划工作能够适应一些突发事件，如果国土空间规划方案缺乏预见性，要想实现国土空间规划的任务目标是非常困难的。目前，在国土空间规划工作中，一些地区缺乏对耕地的保护，尤其对于一些位置比较偏远的耕地，并没有对其进行有效的规划，导致部分国土空间资源出现了浪费。

2.3 未能重视的环境资源产权的重要性

目前在国土空间规划工作方面，由于与环境保护工作存在着一些矛盾问题，比如未能及时认识到环境资源保护的重要性，缺乏对环境资源安全方面的了解，在对一些国土空间资源进行开发的过程中，忽略了生态环境资源的保护。

2.4 区域资源优势未能得到发挥

部分工作人员在进行国土空间规划工作时，未能将区域资源的优势充分发挥出来，尤其对于一些局部与整体之间的关系没能得到较好的解决，国土空间规划工作中的短板无法补充，导致所制定的国土空间规划方案可行性较低，实施效果不佳。现阶段国土空间规划依旧聚焦在了土地利用的方式以及转变方面，只是针对“农转非”、耕地及林地的占补平衡等做出了一些规定，但是在其他空间用途转用方面的审批制度并不完善。另外，由于一些机构在改革前对土地各空间开发利用的审批权限被分散在了不同的部门，缺乏对空间整体立体资源的考虑，导致缺乏对空间利用强度、空间布局结构的约束。

2.5 实现规划的“多规合一”仍任重道远

国土空间规划的根本目的就是实现“多规合一”，确保一张蓝图干到底。受制于上位政策及多部门管理要求等方方面面的制约，在规划编制过程中要完全做到“多规合一”仍比较困难。例如生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、生态公益林、人工商品林、采矿权等各类要素之间难免存在交叠，且分属不同部门管控，若要消除各要素之间矛盾，不但需要各部门之间行有效磨合，还要对一些管控政策进行优化调整，促使社会经济的发展与环境保护之间实现平衡。

2.6 全域全要素规划的本底支撑仍需加强

国土空间规划体系要求对行政管辖范围内全域全要素做出统筹安排，建设用地范畴内大部分沿用了原有的城乡规划体系，相对比较成熟。非建设用地主要包括林地、园地、耕地，占比较高，未来主导利用方式以规模化、现代化统一经营为主，需要对林地、耕地、园地等经营权、使用权进行流转，但目前该类用地权属边界尚不清晰，导致规划引导存在一定制约。

3 新时期提高国土空间规划工作质量的策略

3.1 实事求是，对国土空间规划工作的方式进行优化

传统的国土空间规划工作中，由于受到一些主观因素的影响，工作人员只是对国土空间资源进行了定性分析，其缺点较为明显。在新时期，应在此基础上对国土空间资源进行定量分析，比如可以通过一些数据模型、数学公式等，将定性分析与定量分析的结果进行有效的结合，制定出较为科学的国土空间规划方案，这样能够有效提高国土空间规划方案的有效性。由于国土空间的使用情况处在一个动态变化的过程中，相关工作人员在实施国土空间规划时，不可停滞不前，一定要根据具体的情况对国土空间规划的方案进行不断的优化，工作人员也一定要具备前瞻性，对国土空间未来可能会出现的一些问题进行预测，比如可以采用分阶段法进行国土空间使用情况的规划，根据每一个阶段社会经济的发展情况、环境保护情况相应的国土空间规划目标，在明确目标的基础上，以此为中心实施国土空间规划工作。在具体的过程中，工作人员要遵循实事求是的原则，结合每个时间段社会经济的发展状况、生态环境的保护情况等对国土空间规划方案进行适当的调整，需要注意的是，国土空间规划人员在工作中不能只专注于社会经济的发展，生态环境的保护，按照国土空间规划方案逐步落实[2]。还要考虑到多个因素的影响，兼顾经济收益和社会效益。这不但要依赖于相关政府部门的支持，还要要求国土空间规划部门相关工作人员具备较强的专业技能，同时还要加强对民众进行相关知识的宣传，发挥出公众的优势，利用社会舆论，促进国土空间规划工作的高效进行。

3.2 加强宣传，提高国土空间土地的利用率

在国土空间规划工作的过程中，工作人员不但要对国土空间资源进行有效的管理，还要在管理中对一些国土空间资源的使用情况进行科学的规划。这就要加强对大众进行国土空间规划思想的宣传，让更多的人能够明确新时期的国土空间规划工作的思想方针，通过宣传，让群众能够进一步明确国土空间规划工作的主要任务以及目标，然后从多个方面了解国土空间规划方案的主要作用，通过多种措施增强群众规划管理的意识。使其在日常工作中能够爱惜国土资源，一些国土空间资源开发企业也能够更加合理的利用空间土地资源，进一步避免土地资源浪费现象的发生，同时减少一些空间资源不必要的消耗。通过宣传，让更多的群众能够具备保护国土空间资源的意愿，遵循政府部门下发的一些国土空间资源保护的措施及原则，自觉的参与到国土空间资源的保护队伍中。另外，国土空间资源管理部门还要加强对一些土地用途的管制，结合各地区实际情况，针对国土空间资源制定出一些完善的有空间资源管理制度，让工作人员在国土空间资源的保护工作中能够有章可循、有据可依。比如不但要加强对农耕土地的管理，让更多的农耕地能够发挥出其种植农作物的作用，还要加强对一些非农耕土地的管理，尤其是一些非能跟土地的用途，工作人员要加强对非农耕土地使用用途的监督力度，根据城市经济的发展情况，对一些建筑用地进行合理的规划。还要建立完善的空间资源使用许可证制度，严格要求个人及建筑企业在取得许可证后才能进行土地的使用。

3.3 增强环境资源产权意识

在新时期，国土空间还要考虑到国土空间资源的承载力，落实环境保护的政策，制定完善的国土空间规划方案，保证国土空间规划方案在满足城市经济发展需求的同时，实现环境资源保护的目标。充分考虑到国土空间资源供给情况与需求之间的矛盾，合理的评估国土空间资源的承载力，以此为依据对空间资源的使用情况进行合理的规划。通过对各项指标进行评价，将国土空间规划的区域优势充分地发挥出来，实现城市与城市之间经济、环境的平衡。环境资源产权是比较重要的，工作人员要具备环境资源产权的意识，对现有的空间资源进行合理的配置，避免环境受到破坏[3]。

3.4 统筹兼顾，促进国土空间规划优势的发挥

新时期下国土空间规划工作的顺利实施，工作人员还要对各区域空间资源的优势及劣势进行科学的分析，按照各区域空间资源的优势对空间资源的使用情况进行分配。在明确空间资源承载力的基础上，对空间资源的用途进行规划，比如确定土地的使用类型，并对国土资源的使用情况实施全过程监控，应用一些创新的科学技术，通过对生产力的优化，各个区域之间空间资源的有不是互补，促使空间资源的优势就能够得到有效的发挥，从而促进当地社会经济的发展。在落实相关政策的同时，实现各区域之间空间资源的有效配置、平衡发展。比如可以采用“以点带线，线再带面”的方式，先给某一个城市一些优势明显的空间资源，然后通过其带动其他周边城市，通过打造经济圈，促进共同发展[4]。

3.5 部门全过程参与国土空间规划编制

加强国土空间规划编制工作基础保障，由市政府组织成立规划编制专班，各个职能部门需要全过程参与到国土空间规划编制工作当中。编制初期摸清家底、梳理主要问题和部门之间各类矛盾，就开发与保护的区域和模式达成共识；编制中期就共同绘制规划方案，消除部门之间管理矛盾；编制末期明晰各类要素管控范围和管控要求。比如可以考虑将土地、林地、草地、湿地以及水资源等多个资源要素的利用情况进行统一的管理，制定完善的空间要素占用审批规则，加强对农业用地、草地、林地、湿地以及水资源等空间占用情况的申报审批、节约集约等情况，进一步对用地情况进行评估，建立完善的管理制度。可以与当地区的实际情况进行结合，对当地空间用地审批以及规划许可制度进行优化，按照《关于授权和委托用地审批权限的决定》中的具体要求，开展试点用地审批权限下放工作，对用地的审批程序进行适当的优化，构建一个“上下联动、左右协调”的用地审批规划许可机制。在具体落实的过程中，要严格落实“不见面审批”制度，结合当地发展情况，采用先进的信息技术，比如可以利用大数据技术，用地申请人员或者单位只需要将相关的材料上传至平台，经相关部门审核后就可通过，进一步提高行政事项的办理效率。

3.6 加快推进自然资源确权工作

按照国家生态文明体系建设的总体要求，在不动产登记的基础上，构建自然资源统一确权登记体系，逐步实现对耕地、水系、森林、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体，推进确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，支撑自然资源有效监管和严格保护。为非建设用地规划引导提供基础支撑。

4 结束语

总之，国土空间规划工作和国家经济的稳定发展密切相关，高质量的国土空间规划工作能在很大程度上促进社会经济的发展，提高整个国家的综合实力。相关工作人员在具体的工作中，要充分考虑到多个方面的因素，使得国土空间规划方案与新时期社会经济的发展、生态环境的保等相符合，进一步保证国土空间规划方案的科学性与合理性。