PPP项目工程造价的动态管理与控制研究

曹靖

通号创新投资有限公司 北京 100070

引言

现阶段，因PPP模式一方面可以有效解决政府资金紧张问题，另一方面具备资质且可自行实施的企业取得特许经营项目后，不必另行招标，因此基础设施工程项目中PPP模式应用越来越普遍。传统的造价管理模式中，政府或业主通过审批估算、概算来控制投资，建筑企业主要通过施工阶段的验工、结算等过程控制成本。PPP模式下，投资企业角色转变且契约时间增加，传统的造价管理方式不利于项目效益最大化和投资企业整体利益最大化，因此创新造价管理方式，充分运用造价动态管理具有重要的意义[1]。

1 PPP项目工程造价动态管理的必要性

工程造价的动态管理与控制是指，估算、概算和预算所采用的计价依据和方法应充分考虑时间和市场的变化，平衡项目周期长、动态影响因素多和定额的静态性之间的关系，从而确保工程造价客观公平合理。具体到项目，应根据合同、预算制定成本分解计划，按月对比实际成本和计划成本，动态调整控制措施，实现实际造价在预期造价控制范围内。

国内现行的PPP项目，社会资本方大都为综合能力较强的建筑类企业，具有投资、设计、施工等全产业链服务背景。他们采用PPP模式运作项目，投入资金，避免招标，一般在投资可行性研究阶段会设定较高的投资回报率，但常因政策变化快、项目周期长、过程支付不及时、结算交验滞后等影响，期初预计的回报率逐渐被压缩。测定和实现回报率的关键，在合理确定工程造价并能有效控制，因此，作为以营利为首要目的的社会资本方，必须在项目全过程加强造价管控，实现动态管理，否则难以达到出资建设的目的。同时，对于政府方，为防止社会资本方凭借投资、设计、施工、运营等多重身份，做大工程投资谋取暴利，需要通过第三方造价咨询机构、财审、审计部门联合做好造价监督管理工作，并不断强化过程控制。因此，工程造价动态管理对于政府方控制投资和社会资本方实现收益都有重大意义。

2 PPP模式下工程建设项目造价控制难点和存在的问题

（1）社会资本方造价管理与政府审批程序时间长的问题。长期以来，建设项目造价管理的审批都是由政府主导，建筑企业重点在施工阶段和竣工阶段，基本不参与项目前期工作。PPP模式下，建筑企业作为投资方应从前期介入项目造价管理工作，可实际实施过程中，可研和初步设计要经过政府严格审批，多方调研，使得审批时间延长。

（2）项目实施缺乏有效的造价控制目标。传统项目常用的招标方式是，在施工图的基础上编制工程量清单进行招标，实施过程中按照合同和中标清单进行计价和拨付。现行PPP项目中，政府方常以发改部门批复的可行性研究作为项目招标控制价，开工后会存在一段没有工程量清单指导投资方造价控制的空档期，政府监管单位或第三方只能见证事件的发生而没有控制投资的具体依据和目标。

同时，采用PPP模式的项目多数带有公益性质，其本质是在缓解政府资金压力的同时，降低工程造价，实现政企双赢，社会资本方不应有超额利润和超额回报。但我国已实施和正在实施的项目，存在“边规划，边设计，边施工”，程序简化，过程控制缺失，评审一带而过的情况，使得PPP项目最终造价超过前期批复，妥协折中，或调整可研，或减少未实施内容，违背了PPP模式的初衷。

（3）工程造价的编制缺乏动态的调整。项目周期较长，造价管理工作缺乏动态调整。如设计阶段，注重方案设计而没有充分考虑工程周围的环境、后期设备等的动态变化；施工阶段，忽视了材料、机械价格随市场波动对工程造价的影响，过程计价不能如实反映工程造价；运营阶段，许多社会资本方单纯为了施工承揽，而没有长远的运营计划，缺乏动态测算，同时我国PPP项目尚没有建立起运营阶段造价管理体系，在运营成本测算中测算模型不准确。综上，针对工程造价的前、中、后期，都没有做到适时调整和动态管理。

（4）PPP项目工程造价弹性较大。造价管理存在较大的弹性主要表现在：一方面，造价控制过程缺少一个确定的基础，没有刚性的约束，致使实施过程中政府方和社会资本方博弈严重，对双方来说是双重损失；另一方面，在实施过程中，缺少风险的集中考虑，缺乏个性化应对措施，造成漏洞多，进一步增大弹性空间。

3 PPP项目工程造价动态管理要点与措施

在PPP项目全寿命周期中，影响工程造价的因素较多，如何提高造价管理效果，实现动态控制。首先，要转变管理身份。传统模式下，企业主要进行施工中标后的控制和管理，PPP模式下，企业身兼投资、设计、施工、运营等多重角色，需要从不同定位对投资项目进行反复测算和衡量，进行全生命周期的管控；其次，要做到主动控制。一方面积极介入项目前期造价文件的编制和审批，获得适当宽松的审批尺度，为后期预留空间；另一方面在工程造价控制执行中，积极利用关键影响因素，动态管理，优化设计，优化施工，降低成本，节约投资。下面按照PPP项目开发建设阶段，探讨工程造价动态管理的控制要点和措施。

（1）项目决策阶段。项目后期的实际收益很大程度上取决于前期决策阶段的规划。在决策阶段，项目开发意图、开发方案等都是实施动态管理的控制要点。为强化决策阶段的造价动态管控效果，需做好：①加强市场调研。造价工作必须紧密结合当期当地市场行情，不能“闭门造车”，尤其对于新工艺和新材料，应多调研，多询价，结合周边工程多对比，采用线上线下结合的方式，保证真实合理。②明确工程项目基本情况。如工程建设目标、具体位置、建筑面积、建设模式、建筑楼层、高度、建设标准和质量等级等，为科学测算造价水平提供前提。③充分结合已完项目和当地市场行情。从相似工程项目造价情况入手，科学估算出工程项目造价水平，考察当地劳务分包价格、主材价格等，对估算进行动态调整，合理测算总投资，精准投资回报测算。④系统性可行性分析。对基于以上要点测算的投资成本，套用财务分析模型，进行系统的可行性分析。

（2）项目设计阶段。项目的设计阶段是制定施工方案的重要前提，同样也是影响工程造价的重要阶段。为强化设计阶段的造价动态管控效果，需做好：①采用标准化设计或限额设计。在测算限额内，以国家、地方或行业技术标准为准绳进行工程设计，减少工程变更发生概率。②介入设计概算、预算的审查。社会资本方需主动介入审查，审查初步设计概算、预算的编制依据、编制深度、标准性与规范性，工程规模是否与批复文件上一致，工程量以及材料设备的数量、价格、型号等参数信息与当地建筑市场调研结果是否相符，工程量有无多计和漏计的情况，定额套用是否准确，各项费用的计取是否合理等。③严格审查设计方案。审核设计方案需建立在对现场充分调研的基础上，结合建设意图和建设标准，着重优化影响造价大的项目，方案的不合理会导致后期大量变更，变更在预算中无法体现且难以快速得到业主认可。因此设计阶段需系统考虑，重点审查，保证设计方案合理，并重点关注合同中对于变更管理的约定，做好动态的造价管理与控制。

（3）项目实施阶段。PPP项目施工阶段，人员、机械、材料、技法、环境等因素，以及变更、签证、索赔都是动态的，是工程造价管理和控制工作的重点。为强化实施阶段的造价动态管控效果，需做好：①普及全员造价管控思想。将工程造价管理的重要性普及给全体参与本项目的工作人员，使之发自内心的认识到工程造价管理与自身的密切关联性，竭力避免主观因素引发的风险和事故。②完善造价动态管理制度。制定完善的造价管理制度，详细说明项目造价管理工作要点及造价管理人员职责，对PPP项目工程造价予以有力控制。③将造价控制纳入风险管理清单。时刻做好成本超支预判，采用规避、转移等方式化解超支风险，保证双方利益不受损。④积极构建造价信息管理系统。运用大数据、云计算、BIM技术将工程项目开展过程中生成的各类信息进行采集、分析和处理，同时动态分析主要材料、机械、设备市场价格，为采购、施工和管理工作提供依据。⑤严格主材、设备采购和使用。在实施过程中，在材料设备进场时加以严格检验，对钢筋、水泥、混凝土、砂、石、沥青等材料进行全面管控，杜绝浪费。

（4）项目移交运营阶段。建立灵活的投资确认机制。社会资本方建设投资完成额一般以财审或审计部门出具结论为准，来计算未来政府付费金额。这个结论常常因政府方对工程造价的质疑而产生冲突，长时间得不到确认，以致社会资本方难以快速收回投资并进入运营。因此，双方可以建立灵活的建设投资和政府付费确认机制，例如可以在结算按批复的预算为依据，在结算后“多退少补”。

4 结束语

综上所述，随着PPP模式不断应用，造价管控要求也越来越高，项目执行过程中使用动态方法对工程造价管理和控制至关重要。基于企业在PPP项目中的多重身份，需要准确分析PPP项目工程造价管理影响因素，并针对动态控制的要点,运用动态造价管控策略，实现项目综合效益最大化，促进PPP项目的稳定运行，为城市经济发展和居民生活改善增添动力。