国土空间背景下城市新型基础设施规划编制思考

王月炜

辽宁省大连市大连理工大学建筑与艺术学院 辽宁 大连 116024

在国土空间规划施行过程中，各类空间规划编制实施迫在眉睫。新型基础设施作为新型城市的重要组成部分，对构建现代化智慧城市意义重大。当前国家层面尚未确立与国土空间规划体系相协调的新型基础设施规划体系。在没有明确规划指导的情况下，工程建设是不可逆的过程，不恰当的新型基础设施建设容易造成资源浪费和安全风险。

然而，对于新型基础设施规划与国土空间规划的关系及新型基础设施规划编制的体系性研究仍较为缺乏。因此，本文尝试结合各地新型基础设施规划实践，探究和国土空间规划相衔接的新型基础设施规划编制体系，整理各层级新型基础设施规划的主要思路与内容，以期为新型基础设施规划的建设提供规划指引。

1 理解创新基础设施内涵，创新基础设施是城市现代化重要组成部分

1.1 新基建是稳定投资、扩大内需，新时期经济增长的主要动力

能源、交通等传统基建项目经过持续几十年的高效建设，当前数量及质量都处于世界前列，传统基础设施对经济的拉动作用日渐式微。即使当前新基建规模、数量不能与传统基建项目相提并论，但因其科技含量高、需求量大，所以发展潜力巨大。在此基础上，“新基建”的繁荣会带动数字经济发展，诞生新的建设需求，进而撬动更大规模投资、形成正向循环[1]。

1.2 新基建是促进产业结构升级、优化产业结构、提升经济发展质量的重要抓手

近年来，我国一直致力于发展数字经济，推动产业优化升级，期望抓住新一轮科技革命机遇。加快新型基础设施建设会使5G手机、车联网终端、智能家居等智能新产品更受市场青睐，随之“栖息在云端”的新技术更有用武之地，基础设施与职能设备设备协同也将加速信息技术与实体制造业经济产生深度融合，使我国产业的数字化、网络化、智能化转型步伐更加稳健[2]。

1.3 新基建是抢占全球新一轮科技战略高地的长远战略部署

新型基础设施涵盖信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施，以创新基础设施为基础，能会促进其它两部分基础设施的研发更新，共同作用于其它类型科技研发、交流、应用，三者协同可全面促进科技提升。

2 转变基础设施发展理念，突出规划的引领作用

2.1 发挥多方合力，集聚创新智慧

新基建具有高科技含量、强专业性，相较于传统基础设施，也更容易受到市场经济的干扰，因此更需要有效地发挥各方合力、集聚创新智慧。传统基础设施投资过程中的“玻璃门”“弹簧门”等体制机制障碍需要各方的合力突破，产业、金融、财税等政策也需及时调整，同时政府方面投资也要发挥好“四两拨千斤”的作用，鼓励并引导民营企业等有实力有意愿的企业积极加入，在新型基础设施领域投资形成可持续发展的良性模式。

2.2 完善顶层设计，共绘国土一张图

新型基础设施与传统基建相比，两者都具有基础性、通用性和公共性，政府的政策引领和规划布局对其建设具有促进作用。因此相关政府部门要继续加强顶层设计，提前研判、提早谋划、强化部署，引导各方在新基建中共绘“一张图”、同建“一张网”，从源头上避免重复投入、盲目推进，让建设更有章法[3]。

3 对接国土空间规划体系，实现多规合一，建立新型基础设施分级规划和管控体系

根据《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划分为总体规划、详细规划、专项规划三大类，又分为国家、省、市、县区、乡镇五级，结合各省份实际情况，例如四川省以此为参考发布《四川省县市国土空间总体规划编制技术指南》，四川省国土空间规划在原有省、市、县、乡镇四级三类的层面均有涉及，应同步开展。

从类别上看，新型基础设施规划的编制与总体规划和详细规划均有对应，所以在编制总规和详规时都应有对应的专项规划。从层级上来看，以四川省为例，总体规划类新型基础设施规划可以在省域范围内、市域范围内、区县范围内编制，区市详细规划可以在区级和城市集中建设区展开编制。根据国家“指导意见”，不同层级、地区的专项规划可以对应情况，适当选择编制的类型和精度，详细类新型基础设施规划可以根据其编制对象的实际情况，选择单独编制或灵活融入相应层级的详细规划进行编制。

以四川省为例，在新型基础设施规划方面，省域国土空间总体规划已出台，在设区的市级国土空间规划下初步构建了“市域-市辖区-城市集中建设区”三个层级总体规划体系，其中市域新型基础设施总体规划已建立，并在重点建设区域展开详细规划，为其余地区做出表率，剩余尚未完成部分，有待参考现行旧有体系进一步完善，促进和国土空间体系有效衔接。

3.1 省级新型基础设施总体规划

省级国土空间总体规划纲要具有战略协调性，是国家战略意志的承接，省级纲要注重战略层面的原则、目标、指标的制定，对省域国土空间格局做出全局安排，对下层级的规划实施提出约束性要求和引导性内容。

四川省政府2019年发行的《四川省加快推进新型基础设施建设行动方案》将三年作为新基建发展周期，发展目标确定为初步建成具有广泛影响力的新基建体系，同时将成为全省经济创新、高速、跨越发展的重要支撑。预备建成技术先进、天地一体、高效协同的信息基础设施，打造全国中心地位的通信网络设施并加快信息技术与交通、能源、水利、市政等传统基础设施领域的交互应用。

其次在指标制订方面，方案明确将实施9大工程22项重大任务，分别聚焦信息、融合、创新三大方面，为省域新型基础设施规划提出总要求。方案预定在2022年之前在全省建成1000万台以上设备互联网、10万架以上数据中心机柜、12万个以上5G基站，达到建设20个以上区块链技术应用示范场景、建成20万个以上新能源汽车充电桩、30个以上重大科技基础设施、2万亿元规模的数字经济规模等目标指标任务。

3.2 市级新型总体规划总体规划

市级国土空间总体规划承上启下，已对上级指标目标进行市域空间内的全局性安排，在城市空间范围内有相关体现具有一定实施性。根据四川省对新型基础设施行动方案，四川省各市对此展开实施方案。结合成都市实际情况，根据《四川省建立国土空间规划体系并监督实施的实施方案》，成都市在其一下构建出市、区（县）、街道（镇）三级体系。

基于全域管控的思维，以城市现有基础设施条件为先导，系统整合具有新型基础设施布局相关的空间特征属性的基础设施，分别从包含设备、用地、产业三大方面的设备老旧化程度、设备容量、用地水文条件、用地地质条件、分布均衡性、用地可达性、用地产业评级7方面，开展用地级现有设备评估，明确相关基础设施的空间格局和质量，划定新型基础设施的红线，构建覆盖全域的新型基础设施的适宜分区。在此基础上，从全域统筹、产业功能统筹的视角，结合城市发展建设，综合新型基础设施格局和相应规模指标，明确各分区引导要求，明确基础设施的空间布局和相关要求，从全市层面促进设施资源科学合理布置，进而指导各级新型基础设施空间规划。

《成都市新型基础设施建设专项规划（2020-2022）》分别从成都新型基础设施规划依托现行四项传统基础设施体系：通讯网、四级电力供应体系、综合交通网、产业功能区，进行质量评估检测等工作，在此基础上在全域范围内统筹安排，分别打造新型基础信息网、交通枢纽网、智慧能源网、科研信息网。

3.3 分区新型基础设施总体规划

分区规划对市级国土空间总体规划要求的细化落实，是对对应行政下去内的国土空间开发保护活动做出的具有实施性的安排。

在城市新型基础设施总体规划的指导下，进一步根据城市行政区划编制分区层面的新型基础设施总体规划，这一层面要在加强在现有资源梳理和基础数据收集的基础之上，结合各规划区特征进一步深化上一层面新基建总体规划的内容。分区层面的新型基础设施总体规划，应该结合市级分区规划要求，科学地评估空间潜力，系统地整理各类因素，确定发展结构和规模，在此基础上确定设施适宜建设和限制建设区域范围，有效协调各类设施布局。同时分区层面地新型基础设施规划应该明确各类设施地规模布局，协调各类布局，促进设施综合使用。由于城市中区域发展的不平衡性，规划面向不同分区时还应该针对各地区的发展特点确定有特色的的应对方法策略。

3.4 分区新型基础设施详细规划

为了更好地引导土地资源高效利用，在编制分区基础设施总体规划后，结合成都市新型基础设施规划的经验，在针对一些重点示范片区，应进一步编制分区街区的控制性详细规划，进一步细化在空间结构、布局和规模等方面地规划管控要求，全面落实分区总体规划要求，形成街区层面的新型基础设施管控引导。

3.5 城市特定区域详细规划

城市高校集中片区、产业开发片区、交通枢纽片区等城市区域承载更多城市科技提升的任务，是城市新型基础设施建设开发的重点片区。在承接上位规划的同时，结合城市发展规划，应在城市重点建设区域编制详细规划。鉴于新型基础设施相互关联的复杂性，应该比传统基础设施控制性详细，重点区域的新型基础设施规划可采用加入修建性详细规划或城市设计等方式对建设进行深入交互设计，详细规定此能从基础设施的布局和要求，明确各类设施之间的布局和规模，并对开放性设施提出给出规划引导。

4 加强创新基础设施建设，完善新型基础设施规划实施保障

4.1 健全城市新型基础设施综合管理机制

新型基础设施不是对传统基础设施的全盘否定，而是对传统基础设施的补充、升级，涉及原有规划多个专项规划系统。由于新型基础设施具有综合功能，需要多样空间配置，并且在运行上具有复杂交互性，长期来看更对未来智慧城市建设具有重要的支撑作用，所以将新型基础设施作为专项规划统一开发建设势在必行，同时也应在法律层面确定新型基础设施管理机制和负责部门，统筹编制管理工作，综合推进规划编制工作，促进工作协调和信息衔接。

4.2 促进城市新型基础设施空间技术标准整合

新型基础设施涉及原有专项较多且原有专项标准衔接较少，标准缺乏协调，各类工程技术指标整合工作亟待进行，结合规划建设经验，可尝试从基础标准、规划设计、专项建设、工程技术、环境安全五个层面来建立新型基础设施技术标准体系，为其规划设计、工程建设和运营管理提供相应技术指标依据。

4.3 建立新型基础设施一张图

随着国土空间“一张蓝图”理念的推出，各类新型基础设施相关数据信息应当尽快整合纳入统一信息平台。鉴于当前规划数据普遍不公开、不共享等问题，应加快开展基础设施普查工作，整合各类基础设施信息数据，建立新型基础设施的三维信息平台，为国土空间三维管理提供支持。与此同时，应畅通各政府部门之间、政府与社会之间应进一步数据共享和信息交互应用，共同促进信息的动态更新与维护。

5 规划与结论

随着国土空间规划体系的全面深入推行，新型基础设施规划作为其中专项规划的组成部分，应建立与之相协调的空间编制体系。在规划层级方面，建立起“省-市-分区-特定地区”的规划编制体系层级，促进编制有序推行；在规划内容方面，新基建作为经济持续增速的重要抓手，应立足现有相应设施和空间评估结果，明确新型基础设施的布局体系，有效确定利用及建设重点区域，调和各类新型基础设施布局关系；在规划实施方面，应健全基础设施空间的刚性管控传导机制,加强相关体制机制建设,完善设施管理、技术标准、信息管理等方面的相关法律规范，科学指导新型基础设施的合理有序改造开发。