基于城市规划背景下集体土地征收中的问题和建议

谭子砚

温州方正房地产土地评估有限公司 浙江 温州 325200

城市规划中，土地规划乃是较为关键的内容。合理的土地规划能够使被征收的集体土地得以高效利用，助力城市有序地扩展建设与发展；反过来，不合理地土地规划，则使得被征收土地在利用上出现诸多问题，包括利益分配上的，开发建设上的，生态环境上的，等等。因此，城市规划视域下，集体土地征收绝不单单涉及到被征收者个人的利益问题，还涉及到一个城市、地区，乃至国家的发展利益。

1 城市规划背景下集体土地征收中的问题

1.1 被征收者无法取得土地后续的增值效益

对于被征收者而言，其原有的土地就是其获取生活资料的资本。在土地被征收前，他们可以持续地通过土地来获取效益。但是，现实的土地征收仅为一次性交易行为，当被征收者获取了一定的征收补偿以及得到就业安置后，就不再与土地发生联系。也就是说，土地征收后，被征收者想要获取生活资本，将仅能依靠其他途径。这其实是将土地作为普通商品进行交易的处理办法，是没有充分考量到土地的特殊性。土地具有增值功能，能够在城市规划利用中产生增值效益。所以，有关增值效益的分配问题不应在土地征收过程中被忽略。

1.2 土地征收后造成部分土地资源浪费

一方面，实际的土地征收中，更多地对土地的地理位置有要求，而没有对土地的原有用途、土地质量进行综合考量。这使得许多质量优良的耕地也成为了被征收对象。土地不再用于耕种，转而用于城市建设，还不能说明一定造成了浪费。其中，若城市建设所带来的效益远远高于耕种所创造的价值，那么就不能称其为浪费。但实际上，城市规划建设中，是存在对土地利用不合理之处的。这就是笔者要阐述的另一方面。一些城市在建设扩展中，征收了大片周边郊区土地，用于建设工业园、开发区等。但是，工业地价和房地产价格相比，落差较大，所以农耕地转化为工业园区用地时，征收价格不高。而且一些园区、工厂等的建设，在土地利用上表现为规模化、大片区，不够精细，使得有些地块被浪费、闲置。

1.3 被征收土地的规划利用与城市整体的规划缺乏统筹

在社会经济稳步发展的背景下，我国城市发展进程速度加快，对土地利用愈加重视[1]。目前，我国城市的新的土地开发、利用，要以政府和社会团体作为主体，由它们主要负责对开发土地空间的整体规划与建造。然而出于多种原因，例如，政府财政资金不足、规划临时有变化等，使得被征收土地区域的公共空间设施建设停滞，从而出现这些区域的规划，远远跟不上城市整体规划的现象。而且，政府在规划和建设被征收区域的市政基础设施时，也存在不规范性，缺乏对新建区域的用途、需求、发展愿景等的考量。

1.4 土地征收未形成对城市环境改善的作用

一方面，集体土地征收，使得大量的郊区乡村土地演变成为钢筋水泥的建设用地。这在一定程度上会减少乡村的自然景观，使自然生态以及环境受到一定的影响。而为了弥补这部分影响，土地被征收后，相关规划与开发利用，应当对环境建设充分重视。但是实际上，乡村土地城市化的过程中，却常常未体现出和以往同样品质的生态环境价值。这也是笔者要阐述的另一方面，即，城市规划中，对征收土地的经济价值更为重视，而对环境与生态建设有所忽略。在工业发达的城市开发区，常有环境破败的一面存在。

2 城市规划背景下解决集体土地征收中问题的建议

有效的土地管理,能实现城市土地资源的合理配置,提高城市布局的合理性,调整土地的利用方式，优化城市的空间结构,从而构建出一个完整的城市综合体系[2]。从问题描述中可以看出，在我国的城市规划中，对于集体土地的征收，以及开发利用，缺乏一些柔性的、灵活化的措施考量。那么立足于对问题的解决目的，我们就应该有意识地从柔性化、灵活化，以及发展的角度去思考路径。

2.1 形成土地增值收益再分配的良性机制

土地增值收益是客观存在的。所以，各地政府及相关部门，在土地征收中，不能对增值收益方面的问题有所忽视，而应当正视、重视这一问题。这关系到被征收者的切身利益，也关系到未来的集体土地征收工作的顺利开展。为此，在给予被征收者一定的征收补偿以及合理安置其就业的基础上，各地政府应当有意推动社会形成土地增值收益再分配的良性机制。例如，政府及相关部门可研究制定出适合于本城市实际的，详细的土地征收储蓄制度，从而使土地增值收益得以进入公共储蓄账户，继而再以相对合理的方式执行分配，使被征收者合法获取到一定的土地增值收益。同时，政府及相关部门也要对补偿机制进行优化。这主要是强调，政府及相关部门不能僵化地、一刀切地执行补偿策略或制度，而可以建立起一次性补偿与增值利息补偿互为补充的制度，使得具体的策略执行具有灵活性，而被征收者也能够获取到更合理的补偿。

2.2 赋予土地更加灵活的流转权利

在最新的《土地管理法》中，是鼓励集体经营性土地有更多的流转权利和更大的流转空间的，甚至直接提出应允许集体土地入市。这说明，集体土地将逐渐被赋予更加灵活的流转权利，地方政府将不再是建设用地市场的唯一主体人。在相关法律规定中，土地入市可以遵循两种制度：一是依然采用传统的征收制度和形式，集体所有土地在征收过程中转化为了国有建设用地，继而，其土地使用以及所有权归为国有，被征地者失去土地所有权；二是采用不同以往的租赁制度与形式，使集体所有土地不因为征收而改变所有权性质，仅以部分时间段的租赁为依据，来贡献出该租赁期间内的土地价值。租赁制度中，租赁期间内，允许租赁者进行大规模的建设开发活动。

通过新的法律规定以及有关土地流转相关制度的建立，能够推进集体经营性土地的入市步伐，从而更加突出土地的价值，使土地流转率提高。在未来的制度建立及相关法律建设中，各地政府也应当表现出对集体土地入市流转的鼓励性态度，配合国家的战略发展有关要求，以及考量本地的建设需求、农民的切身利益，去更多地出台助力土地合法、灵活流转的政策法规，使土地被赋予的流转权利得以真正落地。

2.3 土地征收要有建设品质的要求

为了纠正土地征收和开发过程中，政府过于侧重经济效益而忽视整体的区域开发建设品质的有关现象，我国于2020年9月，由自然资源部发布了《土地征收成片开发标准》。该标准可以作为未来土地征收与开发工作的明确导向。该标准要求，被成片征收的土地，其利用与开发中，区域内的公益设施所占地面空间应当不少于40%的占比。这些公益设施中，除了包含一些硬性的公共设施，还包含和区域建设相配套的公园、绿地等环境建设。这就有效调控了地方政府的用地和开发目标，使其将注意力向生态环境、公共设施有更多的倾斜，从而提高土地开发利用的品质。鉴于此，我国还应当不断调整和细化相关的土地征收，以及开发利用标准，积极出台更多的细则，来引导城市规划走向精品化。值得强调的是，在城市规划的土地征收中，应当合理对预征收土地进行定级。这不仅有利于衡量相关补偿标准，也有利于将一些优质的耕地进行适度保留，以尽量平衡好农用地与建设用地的关系。

2.4 促进国家相关政府部门的行政职能发挥

为了提高城市建设用地的有效利用率,则需要有关部门首先明确建设用地与城市规划之间的协调关系[3]。我国应当建立起各地政府部门和城市规划、土地规划等不同行政管理机构之间的信息沟通和共享机制，以促进有关土地征收、开发利用工作的更合理化、科学划进行，尤其是使各项规划与城市的整体性发展相协调。我国各地区可综合考量当地的发展现状以及发展趋势，来合理制定有利于其政府和相关部门职能发挥的管理机制,使它们的工作范围、内容，合理、适度地融合,以实现对城市规划和土地规划的统筹性管理。

2.5 强化生态环境保护意识

生态环境的有效保护，是城市得以健康、良性发展的基石。在可持续发展理念的要求下，我国的城市规划必须让生态和环境先行。因此，集体土地征收中，各地政府和有关部门决不能忽略生态环境效益。在其具体的征收土地，进行城市扩建的过程中，必须工业建设、环境建设两手抓，甚至要在必要的情况下，优先保证环境建设。各地区应当加大对土地征收利用全过程中的生态环境保护意识宣传，以及通过多元化的媒体来广泛渗透相关环保知识与理念。同时，各地区还可出台专门针对土地征收及开发事宜的环保政策，对环保工作中不作为的企事业单位进行相应的处罚；对有较大贡献的单位，进行表彰和进行大力的媒体宣传。

3 结束语

综上所述，尽管集体土地征收中，存在许多有待解决的问题，但是，立足于城市规划的角度，这些问题是有章可循的。只要各地政府以及相关部门紧密围绕着城市的科学性发展、农民利益的合理性满足、生态环境的有效性保护，以及自身职能的切实性发挥，这几个问题核心点，就一定能够很好地解决相关问题，并且促进我国的城市建设与发展。