贯彻新发展理念谋划好新阶段水资源管理工作

于琪洋

（水利部水资源管理中心，100038，北京）

党的十九届五中全会明确了我国进入全面建设社会主义现代化国家新发展阶段， 对加强水资源工作提出了一系列新的更高要求。 做好新阶段水资源管理，必须胸怀两个大局，心怀国之大者，从新发展阶段、新发展理念、新发展格局涉及水资源领域重点工作和要求、 水资源管理对高质量发展的作用与影响等方面， 把握好水资源管理工作的新任务、新要求，为全面建设社会主义现代化国家开好局、 起好步提供坚实的水资源支撑和保障。

一、做好新阶段水资源管理工作需要把握的原则和思路

1.坚持以人民为中心的发展思想，为人民群众服好务，是做好新阶段水资源管理工作的出发点和落脚点

做好新阶段水资源工作，必须把增强人民的幸福感作为工作标准，把满足人民群众的现实需求、 最迫切的需要作为工作的出发点和落脚点。 一是把保障人民群众的第一需求，获得充足、优质、健康的饮用水，作为水资源管理的优先领域， 确保城乡居民用上安全水、放心水，这是增强人民群众获得感的最重要方面。 二是把解决水生态、 水环境问题，满足人民群众获得水清、河畅、景美的美丽河湖作为重要的工作内容，提高生产用水的保障程度，满足人民群众更高的水资源需求。 三是切实把满足人民群众获得更便捷、更高效的水行政服务， 加大公众参与力度，让人民参与水的治理，作为推动水资源管理改革的重要目标，提高水资源管理的规范化、 制度化、专业化水平。

2.坚持以问题为导向，解决好水资源领域面临的突出问题和挑战，是做好新阶段水资源管理工作的目标和重点

一是解决好我国水资源时空分布不均、与经济社会发展布局不相匹配日趋严峻的矛盾。 受气候变化和人类活动影响，我国黄淮海等北方流域的水资源量呈减少趋势，江河源区冰川面积减少造成西北河流自然调节能力进一步下降，南方极端天气发生频率进一步上升，南涝北旱的情况进一步加剧。 二是解决好部分地区水资源短缺、水生态损害、水环境污染三大水问题交织且更加突出的问题。 全国水资源开发利用程度总体不高（21.5%）， 部分地区水资源过度开发问题突出，河道断流、湿地萎缩、地下水超采等问题严重，部分地区水环境污染形势严峻， 三大水问题相互交织、关联，并呈现恶性循环。 三是解决好水资源管理不到位问题。 超量用水、无序取水、超采地下水等现象还一定程度存在，水资源管理制度不够完善和执行不到位，监管力度有待提高。 四是解决好水资源管理基础工作薄弱问题。 管控指标还不够健全，监测统计能力不足，市场对水资源配置的重要作用发挥不够， 水资源精细化、科学化管理能力亟待提高。

3.坚持底线思维，确保不发生系统性风险，是做好新阶段水资源管理工作的基本底线要求

水资源领域面临的重大风险和挑战主要是：自然原因造成持续干旱引发大范围、 重要城市的供水危机，危及粮食安全和社会稳定，造成社会动荡；持续过度开发水资源、重大突发事件、重要水源地遭受重大污染、人为破坏重大水利设施等都可能引发对经济社会的重大安全冲击和威胁。

坚持底线思维，做好新阶段水资源管理工作， 必须树立危机意识，完善水资源应急风险管理，建立水资源战略储备制度，完善应急备用水源体系，逐步建立以地下水为主的多水源应急备用与战略储备体系，完善突发事件防范和管理体系建设， 补短板、强基础，打好风险防控的主动仗。

4.坚持系统思维，以系统的观点解决问题，是做好新阶段水资源管理工作的思维方法和遵循

一是必须把全国水资源作为一个系统，构建国家水网，最大程度地实现水资源空间均衡、 南北互济、上下游统筹。 二是必须把水资源与经济社会发展统筹考虑。 经济社会发展要充分考虑水资源刚性约束作用，同时水资源的优化配置和保障能力要与经济社会发展的需求相适应、 相协调。 三是注重从生态系统的整体性出发解决问题， 发挥水资源的多种功能，统筹山水林田湖草，以及地表水、地下水和其他水源， 协调好生活、生产和生态用水。 四是注重方法的综合性，综合运用行政、经济、技术等手段， 坚持流域管理与区域管理相结合，水资源分配、取水、用水、排水等全过程的综合考虑。

5.坚持服务于高质量发展，保障和促进高质量发展，是衡量水资源管理工作成效的重要标准

一是提高水资源保障程度，充分保障国民经济各行业生产和城乡生活的合理用水。 通过水资源科学配置和调度，不断提高供水保障能力和保障水平， 以水资源的可持续利用，支撑经济社会高质量发展。 二是发挥水资源刚性约束作用，把水资源作为促进发展方式转变、增长动力转换的关键因素，落实“四定”，抑制不合理用水需求，促进区域产业政策、发展布局、 发展模式朝着有利于水资源、水生态、 水环境良性改善的方向运行。三是建立与现代化相适应的水资源发展模式，走法治化、精细化、标准化、规范化发展路子。

二、做好新阶段水资源管理工作的任务和要求

对标我国2035 年社会主义现代化国家建设目标，落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，谋划好新阶段水资源管理工作的主要任务和要求，要充分把握以下几点：

1.加强水资源节约集约利用，突出节水优先，全面提高水资源利用效率

一是坚持和完善分区域水资源高效利用制度，各流域、各地要因地制宜，建立与当地水资源条件、经济社会发展状况相适应的水资源节约目标，科学、动态确定用水定额和节水指标。 二是以县级行政区为单元，推进节水型社会建设， 严格用水全社会管理，强化区域、流域用水总量和用水强度的控制。三是以用水定额管理、节水指标为抓手，以农业节水增效、工业节水减排为重点， 强化节水技术推广应用和节水政策引导， 从加强单个用水户节水行为的管理， 扩大到推进区域产业结构的调整， 加快推动重点领域生产用水方式由低效向高效集约转变， 加快促进高耗水行业绿色转型和升级改造。四是建立节水激励机制，落实节水的激励政策， 强化节水内生动力，使节水真正成为水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提条件，成为全社会自觉、自愿、自动的行为。

2.加强水资源优化配置，促进空间均衡，提高水资源保障能力和水平

一是突出抓好饮用水水源保障和保护。 根据区域经济社会发展状况， 有计划推进直饮水工程建设，优水优用， 保障人民群众获得高品质、可直接饮用的水和服务。 要做好水源安全保障、备用水源建设工作，加强突发水污染事件联防联控，提高应急能力， 守住不发生系统性风险底线，确保人民群众饮水安全。 二是要加快构建国家水网，加快建设一批重点区域水资源调配工程、 重点水源工程、江河湖库水系连通工程，合理规划布局跨流域调水工程，合理配置各种水源，加强水资源科学调度，提高水资源空间配置和均衡的能力，提高供水安全保障水平。 根据区域发展的定位和目标要求，提供差异化的供水保障服务，从水源的供给侧促进用水方式的转变和产业结构的转型升级。 三是发挥水资源的刚性约束作用，抑制不合理用水需求。 根据地表水、地下水取水总量指标、 外流域调水指标、非常规水利用指标等，建立区域水、人、产、地、城等要素综合统筹协同调控制度，以水而定、量水而行。 四是以管住取水口为关键，全面加强取水工程监管，规范取用水行为，实行水资源超载地区取水许可限批，解决无序取水、过度取水、非法取水的问题，使江河湖泊、地下水的开发利用限定在可开发利用范围以内，保障水资源开发利用的可持续性。

3.加强水资源保护，推进系统治理，着力解决水资源领域突出问题

一是要建立和完善河湖红线管控体系， 严格生态流量水量水位、河湖水域空间、入河排污总量管理。 二是要系统开展流域水生态修复治理，全面加强河道断流、湖泊萎缩、水体污染等水生态水环境问题的治理，多渠道加大河湖生态补水，强化水生态治理与保护修复， 推进河湖水系连通，改善或恢复江河湖库水系之间的水力联系， 逐步恢复河湖水系完整性。 三是推动地下水超采区治理，以京津冀地区为治理重点，扎实推进华北等地区地下水超采综合治理，解决水资源过度开发、无序开发等问题。

4.深化水资源领域改革，强化两手发力，提高水资源管理能力和活力

一是全面推行水资源税改革。 发挥税收刚性作用， 倒逼规范取用水行为，促进水资源节约保护和优化配置。二是深入推进取水许可放管服改革。依托政府一体化在线政务服务平台，全面推行取水许可电子证照，实现“一网通办、信息共享”，进一步优化行政审批程序， 提高审批办事效率和服务水平。 三是健全完善水资源资产产权制度。积极稳妥推进水权确权，培育发展水市场， 发挥市场在优化配置水资源中的作用。四是深化水价改革。深入推进农业水价综合改革， 建立完善促进节约用水的供水价格形成和调整机制，逐步回归水价的市场属性。

三、做好新阶段水资源管理工作的基础和保障

1.加快构建水资源管控指标体系，建立完善江河流域地表水和地下水开发利用和管理的刚性约束红线指标

解决水资源过度开发的问题，需要在“三条红线”的基础上，建立完善相对完整、易于操作的水资源管控指标体系，明确水资源开发、利用、管理、保护的边界。 一是加快河湖生态流量确定，明确生态用水和人类经济社会发展用水的边界。 二是加快推进跨行政区江河水量分配，明确各行政区域河道外可分配水量、水量分配份额、跨行政界和其他重要控制断面下泄水量和流量控制指标，明确流域可以外调的水量。 三是全面实施地下水开采总量与水位双控，明确省、市、县级行政区地下水开发利用总量控制目标和地下水水位管控指标。 四是建立和完善分区域非常规水利用量配额制，根据不同地区水资源紧缺程度和非常规水资源利用潜力，对非常规水资源供水占比或供水量做出明确规定，强化水的循环利用。 五是合理调整用水总量和用水效率控制指标，根据水资源条件和经济社会发展水平，因地制宜、动态调整和优化分区用水总量红线目标和分阶段控制性指标，发挥区域水资源的比较优势。

2.加快水资源管理制度建设、完善和实施，提高依法管理水资源的能力

一是加快完善水法规体系。 强化科学立法、民主立法，加快推进水法的修订，加快水资源刚性约束制度的研究和建立，加快水资源节约、保护、调度等方面的立法进度，加快取水许可、水资源税费、地下水禁限采区管理等方面制度的修订。 二是强化水法规、水资源管理制度的落实。 将依法管理贯穿在水资源管理的全过程，提高执法能力， 规范行政执法行为，全面提升水资源管理的法治化、 规范化、制度化水平。 三是强化对水资源管理权力运行的制约和监督，完善权力和责任清单， 加大信息公开力度，增强全社会水法治意识。

3.构建“数字水资源”信息化体系，提升水资源管理支撑保障能力

适应信息化、数字化技术的迅猛发展，在智慧水利的框架下，以构建“数字水资源”为目标，加快水资源领域信息化、现代化步伐。 一是加强对水资源信息的立体、实时感知。 在已有水文水资源监测站网的基础上，实现对河流、湖泊、地下水、规模以上取水口、河湖重要断面的水文水资源要素全面监测，实时获得水资源和取用水数据。二是实现水循环、取用水情况数字模拟和信息动态统计。 完善水利大数据平台和水循环水文水资源模型， 对流域区域水循环过程、“取用耗排”过程进行动态、精细模拟，实现水资源实时动态统计。 三是实施动态预警。 加强对重要水源地、 河湖重要断面、 地下水重点开采区和超采区等的监测预警，及时准确掌握动态变化，强化预警和管控， 对水资源灾害实时动态预警。 四是实现水资源动态调度和管控。 融合气象大数据、水利大数据，根据区域经济社会发展情况和水资源管控指标，发布水资源预报，形成基于水资源量、开发利用量、重要断面流量（水位）的流域（区域）水资源“一张图”，对水资源实施动态调度和管控。

4.完善考核、监督和评估机制，促进水资源管理目标的实现

一是进一步发挥考核的指挥棒作用， 坚持问题导向和目标导向，进一步完善考核方案， 优化考核指标，改进评价方式方法，丰富和优化考核检查手段与方式。 二是强化日常监督检查，优化检查方式，明确检查重点，突出水资源管理在高质量发展作用发挥、 水问题解决等中的检查督促。三是建立完善评估机制，围绕生态流量保障、水量分配方案、地下水管控、取用水总量和用水效率控制等重点工作目标，开展常态化的管理成效评估，推动水资源管理目标的实现。