盖州市水库移民安置存在问题与对策分析

肖 涛

(辽宁省盖州市水利事务服务中心，辽宁 营口 115200)

生产安置、征地搬迁关系着移民群众的切身利益，这也是水利工程建设的重要任务和水利事业健康发展的民生问题，对稳定改革发展发挥着重大作用[1]。水库移民安置规划为构成库区、农村移民的主要内容，它是指农村移民的原有生产资料因水库淹没失去后，对其生产生活重新做出的规划。水库移民属于一项涉及范围广、影响深远、政策性强、情况复杂的系统性工程，主要包括投资测算、效益评价、安置人口计算、安置方式平衡、种植业及二三产业规划等内容[2-3]。移民安置与库区的环境建设、生产生活、经济恢复等密切相关，必须坚持全面规划、实事求是和统筹兼顾的原则，严格按照有关法规、政策、方针正确处理地方、国家、集体与个人间的关系，科学合理的设计规划方案。

1 盖州市水库移民安置现状

盖州市地处辽东半岛西北部，自西向东地势不断升达，西部为海滨平原，东部山势挺拔、峰峦叠嶂，中部为浅丘漫岗。境内河流均属外流河，主要有大清河、碧流河、熊岳河、浮渡河和沙河五条河流，主干河流长274 km。除碧流河外其它河流自东向西汇入渤海，碧流河最终汇入黄海，北部的大清河属于该区域最大的河流。根据水库移民人口调查核定的统计结果，盖州市现有大中型水库的农村移民19 055人，其中原迁、非原迁移民5 820人和4 207人，统筹移民人口为9 028人。

盖州市水库工程大多数位于山区，由于盲目开垦、山高坡陡等因素使得库区土壤侵蚀问题突出，从而导致过分透支库区环境容量。为最大限度的获得“口粮田”，“小集中、大分散”为移民安置的主要方式，在很大程度上制约着移民生活水平的提升、移民区产业的发展、不利于形成规模效益和聚集效应。有限的耕地资源使得移民安置点的分布较为分散，移民征地投资成为工程建设的主要约束条件，当前仍实行后期扶持+前期补偿补助的模式，未采用更偏重于移民利益的赔偿标准。由于前期资金投入不足、后期管理和扶持力度不够，移民实际需求与规划资源配置具有较大差异，恢复与提升移民生活水平仍存在诸多困难，长时间得不到彻底解决，移民资金投入不足。受陈旧的思想观念的影响和移民掌握先进工农业技术的限制，移民生产水平落后。未掌握现代农业技术的水库移民占比较大，大多数安置区的耕作方式较为落后，所以必须定期开展技术培训，而相应的技术手段在移民安置规划中往往缺乏，难以实施库区和移民安置区规划的二、三产业，库区和安置区的工业化程度低，发展缓慢，移民就业机会减少，不利于移民收入的提升。因此，全面梳理移民安置规划及总结相关工作经验，可对其他类似工程的安置规划和方案设计提供科学指导。

2 盖州市水库移民安置现存问题

2.1 安置区生产资料匮乏

生产资料匮乏主要体现在以下方面：(1)行路难，经过2009-2013年移民项目的实施，改善了部分移民村、组道路问题，但是仍然有部分村存在出行难的问题，路面多为土路面，逢雨时，路面泥泞，晴天时车辙沟纵横，农民出行及生产生活资料的运输十分困难。(2)人畜饮水难，农村饮水主要靠深井提水供水到户，有供水设施的经过多年运行，已破损严重。虽然经过几年的努力有所改善，但仍有部分村不能通自来水，主要是因受资金制约，使得部分移民村饮水问题不能得到缓解。随着全球气候的变化和温度的上升，地下水位下降、河水断流、泉水枯竭等问题日趋显露，加之社会经济高速发展、工农业和生活用水量急剧增大，使得干旱缺水、城乡争水及饮水安全等问题突出。(3)农田水利部配套，为了加快农业生产步伐，进一步完善灌区供水系统，切实提升农业生产率和抗灾害能力，必须对现有水利工程进行维修改造，这也会使多数移民从中受益，提高收入。(4)就业技能及农业实用技术缺乏，库区、移民安置区的农村剩余劳动力较多，多外出务工，但由于缺乏相应的就业技术培训，就业技术水平低，就业率不高，收入低，另外，农村的农业实用技术缺乏，先进的农业生产技术和优良的品种推广缓慢，农民的农业生产水平落后，影响生产水平提高，收入提高缓慢。(5)文化、学校等基础设施薄弱，移民村的部分学校需进行维修、改造，移民缺乏文化活动室，群众文化生活少、水平不高，急需解决。

2.2 大农业有土安置难度大

依据生活安置制定移民安置规划，在此基础上确定生产安置，通过反复沟通协商规划设计单位与地方政府达成最终的规划路径[4]。其中，远迁和后靠为生活安置的两种方案，在库区土地总量不足的情况下，若选取后靠安置方案应最大限度的提升耕地产出率，生产安置一般采取调整种植结构、中低产田改造等措施；在迁入地土地调整难度很大且库周剩余土地超出耕作半径的条件下，宜选择远的生活安置和货币化生产安置方式。

垦荒造地、土地划拨调整、提高耕地产出等[5]为大农业有土安置的主要措施，在高度开发土地资源的时代背景下，可供整理开发的大面积宜农荒山荒坡几乎不存在。盖州市现行土地政策下可供调拨的土地数量有限，政府组织实施土地划拨调整难度大且会扩大征地移民影响面。此外，采取现代化农业、旱改水、坡改梯等[6]措施往往未能达到预期效果，且提高耕地产出率的措施需要投资大量资金。农村水利设施补偿费和土地补偿补助费为大农业有土安置措施的资金来源，通过投资平衡分析土地补偿补助费与生产安置费，可以结合实际情况提高生产安置补助费。盖州市大多数水库移民工程，单靠库区淹没附属物及房屋补偿款不足以修建需要生活安置的新房。原则上，被征地农户分配农民集体所有土地征地补偿费的比例不低于80%，而实际项目中不具备落实生产安置措施的条件，且由于生产安置资金被生活安置挤占而无法实现。

2.3 生产安置人口计算保守

农村移民的原有生产资料因水库淹没而失去，所以要对其生产生活出路进行重新规划，将此类农业人口作为生产安置人口，其数量的计算一般以总耕园地中淹没面积的占比确定，基本单位为村民小组。特殊情况下，生产安置人口的计算还要考虑土地质量系数[7]。

农民收入来源随着城镇化进程的加快发生巨大的改变，以土地生产为主要生活来源的农民人口占比不断减少。移民生活来源受库区淹没土地的影响不断降低，移民生产生活出路的重新安排不再以土地资源为全部约束条件。因此，生产安置人口计算过程中未纳入土地以来系数，而仅依据种植业形态使得计算结果偏于保守，以总耕园地中淹没面积占比确定的生产安置任务会被放大。

3 水库移民安置对策分析

3.1 科学规划新建工程

科学规划农田水利、道路桥梁、供电工程和生产扶持项目，加强教育培训和生产扶持。盖州市规划实施的移民安置对策主要有排灌站、水源井、河道治理、堤防工程、渠道、涵闸、山塘等工程建设实施，桥涵、公路、路边沟、机耕道、人行便桥、公路桥、码头等工程，以及高压线、低压线、变压器、路灯、其他配电设施等。规划新建文化广场、改造学校、文娱设备、草场、新建学校、教育设备等，规划农产品生产基地、中低产田改造和土地整理开发等工程。

3.2 多元化生产安置方式

为更好的安置水库移民生产生活，地方政府可以实施多渠道、多元化、多形式安置方式，统筹考虑各类资源禀赋发展种植业、养殖业、加工业、旅游业、其他二三产业等项目，条件允许时鼓励移民投亲靠友和自谋职业，移民生产安置模式考虑南方水电开发“土地入股”形式，结合养老保险补贴政策和移民所在地的基础设施现状，保障被征地农民基本生活来源。

3.3 合理确定生产安置人口规模

结合现有技术规范要求和移民安置区现场实地考察资料，系统分析移民年龄结构、劳动力比例、文化程度、耕地数量和土壤质地等信息，精确选取土地依赖程度系数和预测移民土地收入占总收入比例，移民安置规划设计单位要合理确定生产安置人口规模。

4 结语

水库移民安置属于一项涉及地区宏观发展、国家战略的多学科系统性工程，也是社会经济发展的必然叙事，应从多个角度加以重视。盖州市水库移民搬迁任务繁重，为确保移民版权安置工作的顺利实施必须采取有效的对策措施。本文结合盖州市水库移民安置现状和移民安置现存问题，从多个方面提出了有针对性的对策，为推动当地水利事业发展和提升移民安置生活质量提供重要保障。