里下河腹部地区湖泊湖荡管理措施

徐剑斌， 徐 明

(江苏省泰州引江河管理处， 江苏 泰州 225300)

里下河腹部地区位于江苏省中部，东临通榆河，西贴里运河，北起苏北灌溉总渠，南至新通扬运河。该地区为四周高、中间低的碟形洼地，俗称“锅底洼”。

里下河腹部地区湖泊湖荡总面积695 km2，由射阳湖、大纵湖等41个零星分散的湖泊湖荡及众多的圩区组成，分属于扬州市的高邮市、宝应县，泰州市的海陵区、兴化市、姜堰区，盐城市的盐都区、建湖县、阜宁县和淮安市的淮安区等9县(市、区)56个乡镇，荡滩高程0.70～0.90 m(废黄河高程基准)，湖底高程0.00m左右。湖区与里下河地区骨干河网相串连，部分已圈圩建有进退水闸、滚水坝等设施，具有依次滞蓄、双向引排等功能[1]。

1 主要问题

里下河湖区历史上一直存在滞涝圩被过度占用、自由水面少、水质差及漂浮物泛滥等难题。湖泊及圩区内普遍存在大量圈圩养殖和围网养殖。多年来建有村庄、学校和政府机构，道路建设、危房翻修、管线埋设等侵占行为时有发生。地方上的招商引资，也造成湖泊资源过度占用。

20世纪80年代以来，湖区内开发围占水域现象严重，防洪、除涝、供水的调蓄库容基本丧失，湖泊湖荡面积原有1 073 km2，调蓄防洪库容20亿m3，现状面积只剩58.1 km2，库容已不足1亿m3。

湖区水流堵塞严重，泓道封堵、缩窄、淤浅。水花生、水葫芦等水生植物泛滥，周边工业污水、农田退水与生活污水排入湖荡，造成污染加剧，水体富营养化问题严重，水质长期处于Ⅲ～Ⅴ类[2]。

2 管理措施

2.1 制定保护规划

2006年，为加强里下河湖区保护，规范开发利用行为，维护湖泊湖荡健康生命，实现资源可持续利用，江苏省政府批复了《江苏省里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划》，规划明确里下河湖区的主管机关为省水行政主管部门，涉湖4个地级市及所辖8县(市、区)人民政府应根据事权划分和属地管理原则落实相应管理部门的工作职责和管理经费，加强对里下河湖区的管理和保护。 江苏省泰州引江河管理处代为行使里下河湖泊湖荡日常监管职能。

2.2 建立湖泊管理与保护联席会议

江苏省泰州引江河管理处与涉湖市县水行政部门进行密切沟通与联系，有序开展里下河湖区保护与管理工作。依据《江苏省湖泊保护条例》和江苏省政府批复的《里下河腹部地区湖泊湖荡保护规划》，2010年8月13日，经江苏省政府同意，开设里下河腹部地区湖泊湖荡管理与保护联席会议。

联席会议成员单位由江苏省水利厅、江苏省环境保护厅、江苏省海洋与渔业局、江苏省林业局、江苏省交通厅，涉湖4市8县(市、区)水利、国土、环保、林业、渔业、交通部门和江苏省泰州引江河管理处等单位组成。江苏省水利厅厅长为召集人，各成员单位有关负责同志为联席会议成员。联席会议下设办公室，负责联席会议的日常工作，联席会议办公室设在江苏省泰州引江河管理处。

2.3 推行退圩还湖

里下河湖区保护范围内大多是滞涝圩区。近年来，将退圩还湖工作作为全力推进的一项重点工作。大纵湖(盐都区域)、兴化市全境、宝应县、姜堰区全境退圩还湖专项规划等先后获得省政府批复，盐都“五荡”、高邮、阜宁、建湖、淮安五县(市、区)里下河湖泊退圩还湖专项规划目前已全部完成编制并通过省级审查。大纵湖盐都区域退圩还湖工程量完成超过90%，兴化市平旺湖一期、陈堡草荡等湖泊退圩还湖工程已经完成，盐城市射阳湖九龙口实施退渔还荡，并完成入湖6条河道整治，射阳湖阜宁马家荡333.3 hm2荡区即将退圩。兴化市蜈蚣湖、得胜湖、洋汊荡等7个湖泊，宝应县广洋湖、兰亭荡等3个湖泊的退圩还湖工程实施方案已经得到省水利厅批复正在加紧实施中。兴化市省管湖泊湖荡总面积的49%，宝应县省管湖泊湖荡总面积的31%正在实施退圩还湖。

2.4 实行网格化管理

结合里下河湖泊湖荡特点，按不同湖泊湖荡、乡镇区划和水域面积划分网格，确立里下河湖区网格化管理组织体系。同时，制作了里下河湖区网格图，赴各涉湖县市(区)实地调研和征询意见后定稿。2017年11月，里下河湖区管理与保护联席会议审议通过了《里下河湖区网格化管理实施意见》。网格化管理模式将湖区的管理力量连成一张大网，横向，由各地政府和湖泊管理部门按照事权划分和属地管理原则，承担起辖区内网格的运行管理职责；纵向，全面落实市级湖长、县级湖长、网格长、网格员。注重发挥联席会议办公室的协调枢纽、沟通平台的作用，进一步强化涉湖地区之间、部门之间的协调和调度，将这张“网”织得更紧、更密，使得重点工作如退圩还湖推进和违法行为查处等更加有力[3]。

江苏省泰州引江河管理处还根据湖泊巡查要求，针对不同湖泊湖荡和圩区性质、网格大小，研究确定巡查方式方法，开展日常巡查、联合巡查、定期检查、专项督查等，并部署各湖泊管理单位制定巡查方案，切实做好湖泊网格巡查工作， 有效遏制新的侵湖违法行为发生。

2.5 推动“两违三乱”专项整治

2017年9月，江苏省河长办会同江苏省水利厅下达全省河湖“三乱”违法行为清单，其中涉及里下河湖区“三乱”违法行为共57个。经各地强化整治，严格执法，目前整治完成率达56%。2018年12月上旬，江苏省委办公厅、江苏省政府办公厅印发《关于在全省开展河湖违法圈圩和违法建设专项整治工作的通知》后，江苏省水利厅统一部署迅速推进省级领导担任湖长的湖泊“两违”专项整治，省级湖长交办的里下河湖区 “两违”问题239处，已完成整治198处，其中盐城42处、淮安39处、扬州2处、泰州133处，总完成率82%。

2.6 建立里下河湖区管理信息系统

从2010年开始，江苏省泰州引江河管理处联合江苏省水利科学研究院对里下河湖区水域与滩地占用情况开展年度遥感监测，将当年度高分辨率彩色合成卫星遥感影像，与上一年度遥感影像航片进行对比分析和数据处理，提交变化对比图片及分析报告，根据报告进行现场核查，通过核查来发现违法行为，为湖泊的管理和保护提供了有力的技术支撑。并针对里下河湖区特殊情况，着手调研建设，研发了里下河湖泊管理与保护信息系统，实现湖区水利要素的空间信息化管理，构建了湖泊湖荡管理与保护信息服务平台，建成了里下河湖区管理信息系统。湖泊网格化管理全面推行后，建成了网格化管理信息平台，进一步提升了管理效能，真正实现了信息化支撑的网格化管理。同时管理处还积极推进各地湖泊管理基地建设和装备配置。淮安区、阜宁、盐都、宝应等地建有湖泊管理基地，各湖泊管理单位大多配备了巡查汽车、四轮或两轮电动车、巡查汽艇，执法记录仪、激光测距仪、野外巡查移动终端等装备，湖泊巡查中利用GPS定位技术，提高监测精度和质量。各市、县湖泊管理单位逐步配备无人机用于日常湖泊巡查、重大违建核查和退圩还湖高质量考核等，并对退圩还湖规划的实施进行跟踪监测监管，全面摸清湖泊开发利用现状[4]。

3 管理成效

经过一系列的整治行动，全湖区水生态环境切实改善，新发生违法侵湖行为明显减少，部分湖泊湖荡逐步恢复了水清、岸绿、景美的水域环境。逐步实施的退圩还湖、退渔还湖、洪道疏浚等工程，渐渐恢复了天然湖泊水域面积，增加了库容，湖泊防洪能力有效提高，抗旱能力显著增强，生态环境日益改善。

以落实生态优先、绿色发展，推进美丽河湖建设为导向，结合省政府批复的退圩还湖专项规划，积极协调平衡各方面利益，促进湖区各地统筹城市建设、旅游景观以及交通基础设施建设等诸多方面因素，加快退圩还湖进程，促进湖泊岸线资源的科学合理开发利用，取得了不错成效。如今里下河已形成初具规模的生态湖区，泰州姜堰溱湖风景区(国家5A级)、溱湖国家湿地公园，兴化乌巾荡风景区、李中水上森林公园；盐城大纵湖旅游度假区、射阳湖建湖九龙口自然风景区，阜宁马家荡风景区；扬州宝应射阳湖风景区等，随着退渔(圩)还湖工程实施和湖泊洼地治理工作的不断推进，生态湖泊不断扩大，一个全新的里下河生态湖荡体系正在形成。

从“十年九灾”到鱼米之乡,从人水相争到退渔(圩)还湖，里下河湖区的管理已逐步形成了一套体系健全、监管有力、手段先进和规范的现代湖泊管理模式，以及依法管理、保护优先、合理利用、人水和谐的湖泊管理理念。大规模的治理和持续水利建设，彻底让里下河地区告别了“十年九灾”的历史，改善了区域水环境水生态，促进了地方经济发展。未来的里下河湖区管理保护工作，将按照习近平总书记亲自勾画的新江苏蓝图中明确赋予的“环境美”“社会文明程度高”的殷切期望和省委书记娄勤俭提出的“高起点推进美丽江苏建设”要求，坚持系统谋划、突出质量导向、健全推进机制、凝聚整体合力，努力开创湖泊湖荡治理保护新局面。