施工监理及财务监理在上海市水利工程建设实践中的探讨

2021-04-02张羽

浙江水利科技 2021年4期

张羽

（上海市堤防（泵闸）设施管理处，上海 200080）

1 问题的提出

水利工程属于国家基础设施建设，主要功能是控制和调配自然界的地表水和地下水，达到除害兴利的目的，同时在人们日常生活、社会工农业生产中发挥巨大作用，是重要的民生保障工程。上海市地处长江及太湖流域下游，属于平原河网密集、感潮地区，总体地势较低洼，易形成内涝。历年汛期经常面对台风、暴雨、高潮位和上游洪水的考验，因此，水利工程建设及功能的发挥显得至关重要。近年，国家不断加大水利工程建设投资力度，上海市2019年正式启动“苏州河综合整治四期工程”建设，加快推进“吴淞江行洪工程”等重大水利工程前期工作，水利投资规模也逐年加大。

水利工程建设投资均为政府财政资金，因此，加强规范建设单位财务管理，控制建设成本，有效节约财政建设资金，提高投资效益，显得尤为重要。上海市水利工程建设管理中，采取施工监理和财务监理相配合的“双监理”制模式，推行十多年来，对于财政资金的合理使用，发挥了非常积极的作用。但在工程实践当中，也逐步暴露出一些问题，亟需管理者在今后的工作中总结、探索和解决。

2 工程监理制由来

国外发达国家工程监理起步较早，始于18世纪，到20世纪末，工程监理制度已达到法制化、程序化。我国工程监理制由国外引进，起步较晚，自1988年推行至今，大致经历了3个阶段：试点阶段（1988—1993年），稳步推行阶段（1993—1995年），全面推进阶段（1996年至今）。经过30多年的发展，工程监理在我国工程建设中地位日益提高，相关法律法规也逐步成熟，使得工程监理行为有据可查、有法可依，对水利工程建设安全、质量、进度及投资等控制管理发挥重要作用[1]。

3 水利工程监理职责与权限

根据SL 288—2014《水利工程施工监理规范》，监理机构的基本职责与权限有近20大项内容，其中包括：审核工程计量，签发各类付款证书，处理变更、索赔和违约等合同事宜。由此可见，传统工程监理的工作内容，已经涵盖当前财务监理投资控制的大部分职责。换言之，财务监理的产生并非另起炉灶，重设新岗，而是将传统工程监理投资控制的相关职责剥离出来、专门分列，由更加精通工程经济、造价专业知识的人员独立承担。与传统“单监理”制相比较，引入财务监理后，水利工程财政资金的使用更加科学合理，建设成本得到控制，有效节约财政建设资金，提高投资效益。

4 传统“单监理”制存在的问题

4.1 监理工作未覆盖项目建设全过程

传统工程监理的工作内容较繁杂，涉及“三控制（投资、进度、质量）三管理（合同、信息、安全）一协调（组织协调）”。以上海市水利工程为例，施工监理单位的招标工作，一般最早于工程可行性研究报告获上级主管部门批复后开展，通常在施工图设计完成后，与施工单位的招标工作同步开展。因此，施工监理实际服务期仅覆盖项目建设施工阶段及保修阶段，项目前期工程可行性、初步设计及施工图设计阶段的工作均未参与。对工程造价管理而言，设计阶段是项目投资控制非常重要的环节，却缺少专业人士的参与和把控，对工程建设期的管理非常不利[2]。

财务监理的工作内容以资金运用为主线，以批准概算为底线，对建设项目进行全方位、全过程投资监理和财务管理，以保证建设资金合理、合法、正确使用。咨询服务期覆盖工程可行性研究、初步设计、招投标、施工及决算等建设全过程，有效弥补施工监理的上述问题。

4.2 监理人员综合素质还需提升

我国工程监理起步较晚，推行之初，行业门槛较低，水利行业监理也是如此。当时，水利监理工程师，特别是省级以下项目的监理工程师，很多是“半路出家”，虽然懂得工程技术，但没有经过系统的工程造价、经济、法律等知识的学习，在行使监理职权时，不能真正地深入到各个环节中去参加监督检查，特别是对工程造价中错综复杂的计量计价规则、合同签订和商务谈判等知之甚少[3]。经过近30 a的发展，监理行业整体水平和人员素质已普遍提高，但不同地区、不同行业之间还是存在一定差距，监理人员的综合素质，如文字表达能力、综合协调能力和全过程监管能力还有提升空间，需进一步增强监理工作的独立性和权威性。

4.3 项目投资控制中的广度和深度不足

传统施工监理也负有工程投资控制的职责，但由于自身专业知识能力的短板，以及项目建设组织程序不合理等因素，导致施工监理在项目投资控制中的广度和深度与当前财务监理相比存在较大差距。

5 财务监理制由来

“建设项目财务监理”的理念来源于20世纪90年代中国建设银行在接受财政部委托代理行使国家财政职能时，对国家基本建设项目的投资进行管理和监督的模式。目前，建设项目财务监理得到政府部门的推广和运用，建设项目财务监理模式的地位也已经得到社会的普遍确认[4]。

2001年，上海市财政局发布《上海市财政性基本建设项目财政财务监督管理暂行办法》，最早开始试点推行建设项目财务监理制，明确财政性基本建设项目的财政财务监督管理，是指对有财政性资金（包括预算内、外资金，行政事业性收费、政府性基金等）安排或部分安排的建设项目，从可行性研究至竣工财务决算整个过程进行资金和财务等方面的监督管理。从暂行办法可知，财务监理工作内容包括资金监控和财务管理2方面。

2008年，上海市财政局发布《加强财政性基本建设项目财务监理工作的指导意见》，进一步明确财务监理工作基本原则、财务监理机构的选择确定、财务监理机构工作要求、财务监理机构工作人员工作要求、财务监理费用的拨付要求、财务监理工作质量考核要求等6项工作原则和要求。指导意见首次在对财务监理机构工作要求中着重提出应加强对项目的绩效评价工作的要求。

2010年，上海市政府办公厅发布《上海市市级建设财力项目财务监理管理暂行办法》，进一步明确财务监理的定义，是负责市级建设财力项目自可行性研究报告获批复至通过政府审计及竣工财务决算期间全过程的资金监控、财务管理、投资控制（含工程价款结算审核）及绩效评价工作，并对4大块工作内容进行详细约定。

2015年，上海市财政局发布《上海市市级建设财力项目财务监理管理办法》，对2010年暂行办法进行修订，基本延续2010年的要求。

经过10多年的工程实践和发展，财务监理在加强项目财政财务监督管理、提高资金使用效益上切实发挥了重要作用。目前全市政府投资项目中已普遍采用财务监理制[5-7]。

6 “双监理”制存在问题的分析

6.1 建筑行业关于财务监理的规范性依据不足

虽然全国很多地区已推行财务监理制度十余年，但从国家建筑业层面，尚缺乏相关法律法规及规范性文件的支撑，基本沿用传统工程监理的相关规定。此外多以各地方政府财政部门自行制定的政策文件为主。可见，建筑行业并未独立认可财务监理角色的地位，因此监理规范中也未具体区分施工监理和财务监理。建筑部门与财政部门就财务监理存在认识上的偏差，并未形成共识。相对而言，建筑部门重技术、重程序、重流程，而财政部门更加关注资金使用的规范性和合理性。由于行业规范性依据不足，导致工程实践中很多流程、配套用表和做法缺乏统一的标准和规定，不同工程个体差异性较大。

6.2 “双监理”制职责界面不够明晰

财务监理是从传统工程监理职责中将资金管理内容单独剥离出来，其资金管理几乎覆盖项目全过程，且控制深度较深。但依据监理规范和水利部施工监理合同示范文本，依然保留审核工程计量，签发各类付款证书，处理变更、索赔和违约等合同事宜的职责。因此，施工监理仍然负有投资控制的责任。由于各种客观原因，导致财务监理和施工监理的职责界面划分不够明晰。

上海市水利工程实践中，财务监理咨询服务费也是从工程监理费中开支（曾经做法是在工程监理费以外，单独列支财务监理费，试行一段时间后及时调整纠正），减少了原本施工监理的费用，产生一定利益冲突。从施工监理角度，相应费用减少，对于投资控制的积极性大大降低。两者认识偏差普遍存在，施工监理认为只应当负责现场技术监理，工程计量属于投资控制环节，应当由财务监理负责，资金管理全部依赖财务监理。财务监理则认为只负责形式审核和工程计价，工程计量是施工监理的事项。两者工作之间存在程序不规范、流程脱节，相互推诿扯皮的现象时有发生。

项目资金管理，无论是进度款、工程结算款，还是签证、设计变更调整费用，工程计量和工程计价对于投资控制都是一个有机的整体，二者缺一不可。工程计量涉及很多专业的计量规则和约定，财务监理对此比较精通。但财务监理缺乏现场施工经验，对现场实际情况不够了解。究竟两者的职责如何界定，工作流程如何衔接，需要进一步研究明确，才能避免各自为政，发挥各自专业特长，形成合力，有利于项目推进[8]。

6.3 财务监理具备多重属性导致权责不清

财务监理出现以前，财政部门对于水利工程建设单位的资金监管多以事后控制为主，发现时问题已经形成。财务监理的产生，是财政部门对于水利工程建设单位资金使用的直接介入，变被动为主动，由事后转为事前事中控制。财政局是财务监理制的职能主管部门，负责管理财务监理机构的委托、监督、指导和考核等工作。财务监理单位由财政及主管部门通过公开招标等方式选定，直接对委托人财政及主管部门负责，对建设单位的建设过程进行监督指导。从这个角度出发，财务监理属于“裁判员”。但正如前文所述，财务监理又属于广义的工程监理的一部分，财政及主管部门选定财务监理单位后，只签订笼统的框架合同，明确基本的委托事项。具体项目的财务监理咨询服务合同，是与建设单位签订的，进一步细化明确各项权利义务，属于工程参建单位的一员。从这个角度而言，财务监理又属于“运动员”。可此可见，财务监理具有双重角色和属性，导致工程实践中，碰到一些疑难问题时，财务监理具备双重立场，既想担当，又怕担责，权责不清，最终消极作为，不利于项目的推进。

6.4 加强“双监理”制工作流程的规范性

虽然财务监理是由财政局和主管单位委托行使监督职责，但对于建设单位，财务监理也应协助其管好、用好大额财政资金。财务监理咨询服务质量好坏，直接关系到建设资金的使用、流失和占用。因此，财务监理工作的规范、科学、客观和公正显得尤为重要。从程序严谨性出发，当施工方提出影响工程造价的变更时，施工方与财务监理不应当允许相互直接联系，必须有相应的工作流程。例如，施工方提出要求后，首先须由施工监理进行技术核定、出具意见并交由建设单位判断情况真实、合规、合理，再交由财务监理从财务专业角度考量所提要求是否合理并核算数额，最后交由建设单位审定。对于超过一定数额的投资变更，建设单位还应制定严格的内部会审审批程序，从不同层面控制工程建设过程中的变更。

6.5 专业能力欠缺及人员配置不足

项目规模、专业、建设周期不同，财务监理团队配置要求也不同。大型项目财务监理团队一般至少应包括土建造价师、安装造价师以及会计师等，并在其下设专业工程师和综合管理人员。但上海市水利工程实践中，财务监理团队一般都采取压缩式管理，一人多岗多专业，减少人员成本支出，一个项目负责人往往同时负责几个项目。此外，很多公司人员断层严重、青黄不接，部分缺乏工程实际经验，从业不久的年轻造价人员被“赶鸭子上架”，直接担任重要项目负责人，甚至还未正式取得造价工程师资格。这些现状对于建设单位的项目管理非常不利。

6.6 侧重于事后审价，事前控制不到位

由于专业能力欠缺及人员配置不足，导致财务监理工作质量下降。工程例会参加少，项目现场实际情况不掌握，无法第一时间为建设单位提供决策参考。往往多以事后电话沟通、书面审价控制为主。工作流程不规范，咨询服务效率较低，材料递送补正反复，咨询周期长，导致建设单位的项目推进非常被动。

6.7 计费规则存在利益平衡的可能性

财务监理咨询费一般由财务监理服务费和事后审价费2大部分组成。前者由建设单位委托支付，根据《上海市市级建设财力项目部分专业服务费用支出标准管理规定》的费率标准计取，一般合同中约定包干使用，不随批复总投资的调整或其他因素变化进行调整。后者由委托人要求承包单位在工程过程中的费用变更及工程预（结）算时真实报送，避免高估冒算，如经审核核减率在5%以上部分，事后审价费参照《上海市建设工程造价服务和工程招标代理服务收费标准》按工程结算核减额计取，审价费用由承包单位承担。上述政策制定的初衷，可能有如下考虑：一是对确因承包单位工程预（结）算高估冒算，财务监理审核工作量增加部分收取相应咨询服务费；二是通过采取额外收取承包单位审价费的方式，促使承包单位真实、合理报价，提高审价效率，节约财政资金。在工程实践中，存在承包单位与财务监理单位私下串通，提前商定好报价和审价策略，达到双方利益的平衡，实现所谓的“双赢”。虽然这种现象是个别的，但已严重损害财政资金利益，触犯法律，应当引起监管部门的高度重视。

7 相关建议

7.1 施工监理综合素质需进一步提升

财务监理的产生，一方面是由于施工监理对工程经济、造价不够精通，另一方面也是水利工程项目建设精细化管理的发展趋势要求。今后施工监理要转变重技术轻管理的现状，注重培养一些既精通技术，又懂经济，还通晓法律的人才作为监理工程师。也许当大部分施工监理普遍精通工程造价时，施工监理和财务监理将合二为一，重新整合，实现一体化管理，升级为“工程监理2.0版”。

7.2 “双监理”制职责界面需进一步明确

鉴于当下施工监理与财务监理同时并存的“双监理”制，为了尽量避免前文所述的一些问题，提升管理效率，实现建设目标，管理者应认真研究施工监理和财务监理的工作内容，进一步明晰职责界面，并明确、细化两者分界面的工作流程和衔接模式，达到制度化、程序化。避免各自为“政”，发挥各自专业特长，形成合力，有利于项目推进。

7.3 加强财务监理事前控制和全过程参与

监理规范及财政局相关文件中均要求财务监理应编制监理实施细则、定期参加工程例会、按时记录监理日志等，但实际做到的寥寥无几。财务监理在项目管理中的权限相较其他角色是最大的，掌握着承包单位的资金审核，监督、指导建设过程，规范约束参建单位行为，但对于财务监理的监管和行为约束却相对薄弱。今后应当进一步加强对财务监理单位的考核，激发其主动作为，充分发挥全过程参与、管控、决策的辅助作用。只有这样才能与政策制定者的初衷相向而行。