名实分离：城市社区“三社联动”的执行偏差——基于10个典型社区的多案例分析*

颜克高,唐 婷

(湖南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410082)

一 问题提出

社区是社会治理的“最后一公里”，也是服务群众的最前沿，在国家治理体系中占据基础地位。近年来，地方政府大胆创新，不断探寻科学高效的社区治理新举措与新模式，“三社联动”便是创新成果之一。2004年，上海市民政部门提出“社区、社工、社团”三社互动概念；2013年，民政部、财政部联合印发《关于加快推进社区社会工作服务的意见》，以社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务的运作思路得到进一步明确；2017年，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》更是将其作为破解社区治理内卷化困境的一般工作机制，强调要“推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动’，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系”。在政策的推动下，全国各地结合自身工作实际开展了多种形式的探索，形成了内生型、嵌入型、联动型等各具特色的“三社联动”模式。

“三社联动”的实践发展吸引了理论界的广泛关注，部分学者试图从内涵切入，着重阐释了“三社”的行动主体及其角色定位，并从认识层面思考“三社联动”的理论支撑[1]及其参与城市基层社会治理的实践绩效[2]；有的学者着重探索其内在机制，主要分析“三社”的“联”“动”过程，理解其背后的治理结构[3]、运行机制[4]和动力来源[5]；还有学者对全国各地的“三社联动”实践模式进行归纳总结，指出其呈现了从“嵌入式”到“内生式”再到“融入式”的发展趋势[6]。也有研究表明，在获得全面推广的向好态势下，“三社联动”仍隐藏着诸如联动不畅[7]、过分注重技术创新而偏失价值目标[3]、联动主体冲突[8]等问题亟待解决。总体而言，得益于现有实践探索和理论研究，“三社联动”模式逐渐走向清晰和成型，这为本文研究提供了良好的思路启发。不过，现有研究侧重理论构建，对“三社联动”的问题分析呈现出碎片化特征，以典型个案研究居多，研究样本集中在社区发展较早、社会组织发展较完善、社会工作发展较成熟的东部地区，甚少关注中西部地区情况。基于此，本文结合东、中、西部地区10个典型社区“三社联动”的实地调研资料，将其纳入公共政策执行领域，试图系统描绘“三社联动”实施过程，并重点考察“三社联动”在落地过程中存在的偏差行为及影响机制，以期为深入推进“三社联动”、提高新时代的社区治理效能提供参考。

二 政策执行偏差：一个整合性分析框架

政策执行是连通政策目标与政策结果的桥梁，从根本上决定着政策内容的实现。然而，事实和研究表明，政策执行不会如预期那样理想，地方政府执行偏差在扶贫、搬迁、教育等过程中屡见不鲜，理论界将其定义为“政策变通”“执行偏差”“执行扭曲”等概念，并开展了丰富的研究。有研究认为，偏差只是形式的变化，而不是政策精神本质的更换[9]。但也有学者对此政策偏差行为持否定态度，认为“是对原政策的一种偏离或反动”[10]。

为揭示政策执行偏差行为的黑箱，传统研究构建了诸多模型，总结出多种影响变量，以期找全所有影响执行行为的因素。这为研究政策执行偏差提供了极为宽阔的视角。后期，学者们认识到，在多元政策类型和政策情境下，执行者的执行策略选择也会随之变化，需要关注关键因素对执行的影响作用，不少学者聚焦于某一影响因素分析成因。政策文本作为执行活动的依据，最先引起学者关注。一些学者指出，政策执行偏差现象的产生跟社会政策的欠科学性[8]、冲突性和模糊性[11]等特质密切有关。随着治理能力和治理体系的完善，政策不完备论的解释力日益式微，一些学者将成因焦点从政策本身转移到执行政策的行为主体身上。“街头官僚自由裁量权的滥用”[12]、“执行人员理性选择的结果”[13]是学者分析执行主体变通政策的常用观点。也有学者指出，执行主体所处的基层场域及其背后的价值系统[14]等隐性因素的制约和影响也不可忽视。另一部分学者则跳出微观视角，将政策运作过程放到更宽广的体制和结构视阈中来探讨。在宏观层面，“政治锦标赛”的强激励和问责惩罚的双重压力直接触发了下级政府产生任务导向下的目标替代[15],乡镇—村间“合作共谋”[16]等非规范化的执行行为。在中观层面，条块分割的行政体系[17]、执行部门之间的“结构摩擦力”[18]都易造成公共政策传递过程中产生“跨界感”。

综上，以往政策执行偏差研究主要关注政府内部主体和情境对执行的影响。然而，目前政策执行主体已经不再局限于行政系统内部的政府部门。随着社会治理重心不断向基层社区下沉，社区层面的政策执行面临着更加复杂的情境。其不仅需要在完成上级任务与满足居民需求之间保持巧妙的平衡，还需要在政府力量与社会力量协同共治的趋势下保持稳定，社区情境下多元执行主体对政策执行的影响成为不可忽视的因素。

鉴于此，本文试图在前人研究的基础上，关注多元执行主体这一关键因素，构建适用于社区层面的政策执行偏差框架，旨在回答“何种因素影响了社区主体执行行为”。已有研究表明，公共政策执行者的态度、行为倾向等会对政策有效执行产生影响,甚至决定政策执行的成败[19]。不同态度成分的组合会产生不同的执行行为，学者们依据不同的分类标准对执行偏差模式进行划分，总结出了规避式执行、投机式执行、走调式执行、复制性执行、敷衍性执行等多种样式。

本文借鉴麦克斯“态度ABC理论”的核心概念：感情、倾向和认知，提炼出主体执行态度的三个维度，即意愿情感、目标认知、执行倾向。执行主体对政策执行意愿不强、对政策目标认知失范、执行倾向表面化等都有可能导致政策执行过程中的偏差，且执行意愿情感与执行倾向之间具有高度相关性，消极态度上很难产生积极的行为倾向。在“三社联动”政策的执行中，政策认知和执行态度依然很大程度上影响着执行行为，执行者对政策目标的识别常常无法达到高度一致的标准，多是基于自身想象和需要，模糊解读、包装、改变甚至抵抗政策。在执行态度上，考虑利益关系和资源存量，主体也会选择积极或消极不同情感执行策略。为便于分析，笔者在对10个社区调查所获经验的基础上，将执行情感和行为倾向合并为一组变量，即执行意愿，以认知与意愿两大要素为基础，依据政策目标认知程度与执行意愿积极程度，将联动执行偏差划分为曲解联动、替换联动、形式联动、抗拒联动(见表 1)。

表1 联动执行偏差的类型

曲解联动指由于客观条件限制出现了认识上的曲解，执行主体即使拥有积极的执行意愿，也只能模糊识别政策目标，导致执行行为与政策要求不相符合。替换联动是执行主体基于利益关系和自身需求改变原有政策目标，有意以“为自己所用”的新方式代为执行，从形式上看原有政策运行良好，但实际上本质目标已经出现严重异化。形式联动以“应付对待”“意思一下”为主要特质，在执行过程中人员缺乏主动创新意识，行为强度随上级决心变化而变化，远低于政策要求，多为敷衍执行。抗拒联动在认知上表现为对政策目标不认同不接受，对政策精神不理解,在行为上表现为抗拒执行或者回避执行，导致联动政策停滞在执行的某一阶段或者环节。

以上执行偏差类型为理想状态的界定，四种形式互不重叠。但是在现实情境中，一个社区中可能有多种执行偏差行为并存的现象，四种偏差形式呈现出错综复杂的交融关系，在表现形式上会因客观环境作用，导致执行态度发生变化而进行转换。

三 研究方法与研究案例

为深入揭示我国各地“三社联动”的多样形态，本文采取多案例研究方法，以东中西部多个社区为案例样本，研究“三社联动”的多样执行过程，通过提取多个社区共同存在的条件以验证结果的准确性、研究结论的可靠性。案例基本信息如表2所示。

本文所使用的资料主要来自研究团队2019年7月至8月期间所做的“田野调查”，出于匿名考虑，文中所有人名和地名均已作技术处理；为保证案例资料的信效度，选择了一手资料采集、二手资料采集2种信息收集方法[20]。采集一手资料主要包括：1)收集从案例社区、社会组织获取到的文件资料，尤其是“三社联动”相关的政策文件、总结报告、宣传资料等；2)相关主体的访谈资料和问卷调查资料。收集二手资料主要包括：1)相关社区“三社联动”的新闻报道和多媒体资料等；2)正式发表的有关书籍、期刊论文、政府文件等。

四 多案例分析

(一)“三社联动”的执行偏差：名实分离

“三社联动”是近年来党和政府为提升社区治理效率自上而下推行的新型政策，在多元主体执行的社区情境下，其具体执行产生了多种偏差行为。政策执行偏差的整合性分析框架为研究“三社联动”执行问题提供了一个有效的理论视角。本文将通过对执行意愿、目标、手段、力度、角度等不同层面的分析，多维度刻画“三社联动”政策的执行偏差现象；而对执行主体、政策品质、执行资源及执行环境的系统考察，将有助于揭示“三社联动”政策的执行偏差何以会形成。

调研发现，在国家政策和地方政策的号召作用下，“三社联动”在多数社区基本得到执行，一定程度调动了社会力量参与基层自治的积极性。但是，深入研究后发现，这一新型社区治理模式尚处于推广和发展的阶段，表面繁荣的背后隐藏了不少问题。从执行过程来看，形式主义、目标置换、供需错位等问题严重，在执行中出现了“名实分离”现象，离实现“三社”协同治理的政策目标还有较大差距。下文将遵循执行偏差模式分类，描述和刻画案例社区在具体运作中展现的多种执行偏差现象。

表2 相关社区基本信息

表3 名实分离的提取过程

1.曲解联动

曲解联动是指在“三社联动”开展过程中，联动主体没有理解和领会政策的实质和精神，对“三社联动”内涵认识不清、对联动主体定位不明，导致执行偏差度不断扩大，活动运行变形、变质。通常所说的“断章取义、主观臆断”等就属于曲解联动现象。

其主要表现在两个曲解维度：一是居民对社工的概念认知错误。我们在访谈社区居民时发现，大部分居民对社会工作的服务领域、内容和成效等概念不甚了解(20190802-DF社区)，一部分社区和居民甚至将志愿者等同于专业社工，认为“只要有志愿者参加的服务活动都能与‘三社联动’活动挂钩”(20190725-XGZ社区)。除了“完全不知道社工是做什么”之外，还存在少部分居民认为“社工是无所不能的、什么都做、什么忙都帮”(20190812-HJW社区)。这不仅不利于该服务力量的专业成长，而且会给后续社会工作的开展带来重重阻碍。二是居委会对联动主体间的角色定位错误。“三社”平等合作是丰富社区活动、推动社区更好发展的前提和关键。然而，社区工作人员常常将自己定位在管理层参与“三社联动”，将社会组织看作协助自己工作的附属机构，将派驻的社工看作下属安排任务，导致社会组织和社工的活力无法得到释放，偏离了合作共治的初衷。成都市XH社会工作服务中心工作人员谈道：“社区叫我们替代他们去区里面开会都是常事。然后平时搞活动、报信息、物资采购、活动评估、媒体宣传等任务全都是社会组织里面的人员在弄。虽说一两件事帮帮忙也没关系，但有一就有二，我们的工作任务本来就比较重了。但考虑到今后还要和社区工作人员一同办事，我们也不好拒绝，更不可能直接去找社区说以后不要再找我们帮忙了。”(20190805-YLDL社区)社会工作服务中心人员的苦衷在“三社联动”中具有普遍性，这种协调矛盾是合作模式中最容易出现的一个问题，常令带着项目进社区的社会组织人员深感无奈。

2.替换联动

替换联动是指联动主体在执行“三社联动”时采取“偷梁换柱”的做法，活动目的从“服务社区居民”变成“完成政府任务”，活动选择标准从“以居民需求为本”变成“满足上级偏好”，最终成为“借服务居民之名，行绩效获取之实”的行为。最突出的表现是“联动”行政化、官方化，活动“围绕政府转”而不是“围绕居民转”。

社区工作人员提到，“三社联动”经验主要来自街道办，社区本身对此主动性和创造力不足，沦为街道办指令的被动执行者。“社区大部分工作还是依赖政府财政支出，所以‘三社联动’的工作主要都是围绕政府部门的中心任务来开展，很少是由社区自主决定的。例如社区服务中的‘饺子宴’，这就是市(县)政府提出的全市(县)社区均要开展的活动。还有‘快乐星期天’也为TX街道办的特色活动，义诊活动也是上级政府强制要求举办的……”(20190725-XGZ社区)即使是在“三社联动”发展得热火朝天的东中部社区，被访谈者表示，他们活跃的同时，政府“行政之手”也操纵得过多。“政府现在管理的社会职能太多，他们的权力不下放，等于说我们无大事可做，小事杂事倒是一大堆。我们很希望他们把一些工作的自主权能够转移到社会中来。”(20190812-HJW社区、20190730-CTY社区)矛盾的是，为获得上级的补贴和支持，居委会又不得不花费大量时间，协助政府工作。因此，社区很大程度上仍然是“政府的脚”，而不属于“居民的手”。

3.形式联动

形式联动是指联动主体在执行“三社联动”时，即使政策目标认知无误，但执行意愿消极，不愿多花心思运作“三社联动”项目。它又可以细分为机械联动和表面联动。

一是机械联动，即执行手段僵化，具体表现为：没有把准社区建设和社区居民的需求脉络,盲目照抄照搬其他社区的联动活动与经验，呆板、生硬地提供不合社区时宜的联动服务和活动。“三社联动”客观目标是要求提升服务的个性化、精准化与高质量化，对不同目标人群的需求“下药”。在实地调查中发现，供需偏差与特色缺乏是“三社联动”中需攻克的两块“硬骨头”。GXZT社会工作服务研究中心的社工表示，原社区统一购买的“三留守”项目，初衷是为解决社区留守儿童、留守妇女和留守老人面临的问题，经过社工的走访调查，发现辖区内实际属于“三留守”的人员很少。最终，该项目的服务重心向“困难家庭”方向转变才解决了这个尴尬问题(20190710-XX社区)。除此之外，我们走访了众多社区后发现，“三社联动”活动形式大同小异：要么是老年人的歌舞艺术团、节日慰问活动，要么是青少年的放学课堂、普法宣传活动等，围绕社区特色打造新颖品牌的项目少见，活动类型显示出较强的局限性和封闭性(20190714-JYLW社区、20190802-DF社区)。这种“一刀切”式的机械联动，不但导致服务供给和居民需求“文不对题”，还浪费了有限的公共资源。

二是表面联动，即执行力度不足。在实施“三社联动”过程中，执行主体将联动政策束之高阁，做一些“表面文章”敷衍了事或装点门市，活动走向形式化，大多不关心其实际效果和后续影响。尤其是当社区日常管理工作与“三社联动”产生冲突时，表面联动出现得更多。

其可以分为两种类型：其一，文件空架子，即社区空喊“三社联动”的口号，雷声大雨点小，招募一批临时志愿者，拍几张照片、发几篇网文走过场，并未实际深入开展行动。其二，一些面子工程，为了应付调查组的检查，过于注重宣传和形象包装，将活动是为了惠及民生的真正目的抛之脑后。这显著影响了居民的参与度和满意度。

通过整理社区居民问卷数据发现，30.9%的社区居民对“三社联动”比较不满意，积极参与活动后反而产生了较大失落感。有群众还直接反映：“活动初心虽好，奈何只是‘走马观花’‘拍照，走形式’的表面功夫罢了。”(20190714-JYLW社区)在“三社联动”示范社区也存在类似情况。两位社区居民指出：“社区早在2016年就引进了一个垃圾分类的社会组织，并斥资购买了智能垃圾分类机器。这一举动在当时可不得了咯，得到了上级部门的大力表扬和报道，但多年来机器只是一个摆设，实际上没有投入使用。”(20190809-XJXC社区)对此，一些社区和社会组织解释道：“我们也不想这么搞，但上级政府给的时间短、任务重，不得已才用‘把文章写得漂亮一点’的手段凑数。”(20190710-XX社区)

4.抗拒联动

抗拒联动指在开展“三社联动”过程中，联动主体对政策产生不认同、不接受的抵制情绪，在主观上有意不执行或在行动上变相不执行联动，导致三者间的配合程度和互动程度不高，没有形成合力，最终无法达到预期的联动效果。

其主要有两种表现形态：一是在政策初期，社区活动仍依照传统模式展开，由居委会一方运作，拒绝引进社会组织和社工，延缓开展“三社联动”。一些社区对此表示，社区活动基本常规化，规模亦十分有限，并非时时刻刻都需要社会组织或社工的支持(20190825-GL社区)。在调研中，有社区干部就表示：“每个社区情况不一样，有些社区需要引进，有些社区没必要引进。有些社会组织把自己的活动讲得多么天花乱坠，但和我们社区没有契合度，我们就不需要，你说是不是？更微观一点来讲，现在一些社会组织它根本就不懂你社区的需求是什么，很多活动都是我们社区自己搞，我们社区本来活动就做得多，质量也还可以嘛。”(20190809-XJXC社区)

二是在中期执行阶段，面对社会组织和社工已经进场的情况，社区选择“消极作为”甚至是“无为而治”，变相不执行联动政策。某入驻社区已久的社工无奈地说：“刚来社区的时候，工作人员都不觉得我们是来合作帮忙的，而是来分散他们的任务和资源，将我们置于竞争对手的位置来看待。在这种情况下，社区怎么可能与我们积极联系，更不用说主动协助我们完成工作了。而且，多主体协作本来就不是一件容易事，从冲突到磨合，再从信任走向合作，这肯定是长时间的过程，理想状态的‘三社联动’急不得。”(20190805-YLDL社区)而且现阶段活动中，社工只被分配倒水和维持秩序等简单的工作，无法深入活动的中心，“三社联动”更多时候是“三社自动”(20190714-JYLW社区)。

(二)名实分离的类型分布及转化

从区域来看，东中西部10个社区在“三社联动”执行过程中，出现了多形式、高态势的执行偏差行为。从类型来看，以抗拒联动最为多发，曲解联动和形式联动次之、替换联动最少。抗拒联动与形式联动、替换联动与形式联动常以组合形态出现，内部之间相互转换。社区虽然在心理层面不认同该政策，抗拒开展联动，但因为身份限制，这种行为不会过于明显，多为变相不执行。同时，执行者的态度不是一成不变的，其执行程度也会随着上级政府态度和行为倾向的变化而变化。当上级在一段时间内强力推动政策时，社区也会一改“消极应对”为极力宣传和包装的“形式应对”，或者加以利用，变成讨上级欢心的“替换联动”，但其本质上仍为不认同之心态。在这种心理状态影响下，社区工作人员对于政策文件研究的积极性和认真度均不高，这便使得他们无法顺利开展联动活动，同时在长期半行政角色的浸调下，曲解联动也难以避免。

表4 名实分离的类型分布

(三)名实分离何以会形成

不可否认，从制度设计来看，面对日益精细化、多样化的公共服务需求，多主体参与、专业人员协助、多样化服务的“三社联动”的确是保障公共服务提供与提升社区治理效能的一个有效方式。然而，作为新型社区治理模式，“三社联动”的实际操作过程呈复杂化态势，无论是执行意愿、执行目标、执行手段，还是执行力度、执行角度，都存在比较大的执行偏差，出现了执行实效与政策设计背离的名实分离。

这一名实分离现象的形成，与执行系统内诸多要素密切相关。在“三社联动”过程中，既存在多元的行为主体，也不可忽视政府、居民等其他主体的影响作用。执行主体间的利益博弈、执行环境的差异、资源配置的阻隔等多重因素的相互作用与影响，使“三社联动”运行结果变得复杂。因此，从单一视角已经无法解释这复杂的现象，而必须基于其本身的复杂关系与执行环境的特殊性去分析其形成机理。基于此，本文结合调查结果，从执行主体、政策品质、执行资源和执行环境四个关键层面，探究“三社联动”的名实分离现象何以会形成。

1.执行主体：能力限制与利益冲突

政策本身不会出现变通，导致政策变通的首要因素在于执行主体。有学者指出：“政策执行之所以无法符合政策制定者的期望,在很大程度上取决于执行人员对所执行的政策存在着误解。”[21]执行主体良好的综合素质是政策有效落实的重要保证。调查表明，当前“三社联动”主体在专业素质方面，存在着二个缺陷。

一是专业能力限制。一方面，社区居委会人员的专业水平普遍较低。社区主任指出：“大多数成员对活动的运行流程都熟悉得很，但就是讲不清‘三社联动’是什么，更不要说从更高层次的理论角度对活动进行总结与反思了。”(20190725-XGZ社区)另一方面，社会组织和社工承接服务能力薄弱。囿于资金、人力、社会功能、政府支持等资源的缺乏，我国社会组织和社工的发展都较为滞后。社区受访者反映：“这个社会组织它就发展得不健全，一个组织里面只有三四个工作人员，还都是不专业的，那要怎么搞嘞？要有那些能提供专业、优质服务的社会组织存在，我们怎么可能不去引进咯。”(20190809-XJXC社区)与社会组织相比，专业社工的数量更是稀缺。一名年轻社区负责人感叹道：“社工的工资待遇低、就业平台少、社会认可差是大家周知的嘛，我们专业很多同学不愿意做社工，这也是可以理解的……所以，我们社区都是发动退休老人去参加社工资格证考试。现有社工的年纪比较大，一些电脑啊、网络上的事情都不能做。这也没办法，不只我们，每个地方专业社工数量都是稀缺的，有总比没有好了。”(20190812-HJW社区)

二是“三社联动”主体间存在利益冲突。在引进社会力量和资源服务社区的同时，随之而来的必然是有限资源在主体间的重新转移和分配。当多个行动者参与政策执行，处于冲突和竞争的情况下，每一个参加者将遵循最大收益-最小损失原则来执行政策。社区作为联动的载体和平台，一方面要提供场地、经费等资源，另一方面要让渡部分社区管理权力。此外，在缺乏补偿机制和联动机制的情况下，身为“理性经济人”的社区人员，可能基于利益得失的考虑，将入驻的社会组织和社工视为竞争对手而进行利益博弈。

2.政策品质：专项政策缺失与政策碎片化

政策执行以政策文本为依据。“在政策执行过程中，政策目标会遭遇到某种程度的改变，是因为政策内涵出现意义不清的情境，需要重新界定。”[22]“三社联动”实施的最后一公里受阻，既有政策指导缺失，也存在政策碎片化的问题。表面上看，在国家层面中，三项国家级的政策相当有份量，直接掀起了一股“三社联动”的讨论热潮，为建立健全联动机制指明了方向。各地区纷纷召开经验分享会，发布实施意见，大力鼓励在社区层面开展“三社联动”。但深入分析发现，国家制定的相关政策偏重于指导性和宏观性的规定，就具体执行、责任主体、保障机制等具体问题没有明确界定，更缺乏关于推进“三社联动”的专项政策。

在地方治理的领域，目前已出台的市级实施意见内容比较单薄，存在实行程序、途径规定得不够清晰、透明度不高的普遍性问题，不论是份量还是质量都不足以支撑起复杂的联动和协调过程。这不但给“三社联动”实践带来了难度，也给一些“胆量过人”的社区留下了钻政策空子、打“擦边球”、敷衍应对“三社联动”政策的空间。同时，由于缺乏部委层面、省级层面细化政策的支持，仅通过碎片化的地方化措施及社区自身经验去实质推进难度较大，更不利于相关制度的成熟、定型与可持续发展。

3.执行资源：经费短缺与人才瓶颈

“资源的多寡是组织间政策执行成功与否的关键因素。”[23]任何一项政策都需要投入一定的资源以保证执行活动的正常开展，社区层面的“三社联动”的运行亦是如此。实地调研发现，基层的资金和人员匮乏一直是难以解决的现实问题。社区一般难有多余资金存留，更不用说加大资金投入，推动高质量发展了。在这种状况下，一些经济状况不太好的社区就不得不放弃开展“三社联动”，基本工作也处于“过了今天不想明天”的尴尬局面。即使是迫于某种压力执行，也必然会降低标准或者偏离原有目标。因此，“三社联动”都难以得到锤炼和提升。这一问题也在社区负责人处得到了验证：“最大的问题就是关于这个钱呐。社区属于自治组织，所有的财政资金都是依赖街道和其他部门的拨款。社区如果要更好地开展各类活动，还是要有经费上的保障。不可能说我一年花这么多钱去搞这个，那我其他的工作还要不要开展了？”(20190809-XJXC社区)

此外，“三社联动”的人才矛盾问题依然较为普遍。多数案例社区仅有三到五名工作人员主管社区业务。一名社区受访干部谈道：“社区的常住人口数有一万一千多名，但我们社工最多的时候都只有十名。虽然活动时有社区两委、社区居民和志愿者的协助，但仍得面对社工人数少、工作压力大的事实。我们也是心有余而力不足，无法全面顾及‘三社联动’的全部目标和任务。”(20190805-YLDL社区)

专业人员流失严重也是长期存在的问题。以GL社区“幸福社区”项目为例，负责团队由四名成员组成，在项目取得良好成绩的情况下，其中三人却放弃继续发展或是晋升的机会选择离职，最后导致项目不了了之(20190825-GL社区)。

4.执行环境：复杂多元的外部环境

政策的执行和落实都是在一定场域进行的。因此，环境成熟与否直接影响着政策执行的顺利与否。社区“三社联动”在运行中也受到了来自经济、政治、社会等多方政策环境的影响。

第一，就经济环境来看，在经济较为薄弱的西部地区，因缺乏必要的物质基础，“三社联动”大多处于起步和摸索阶段，往往只有社区和社工二元主体在联动。而在经济水平较高的区域，社区执行人员的素质相对较高、社会组织和社工发展较成熟、执行的体系较完善。一些实力较强的大社区(甚至整个街道)，已不再满足于“三社联动”，纷纷实行“四社联动”“五社联动”了。某社区负责人骄傲地说：“我们这种模式已经创新到‘五社联动’了，‘社会服务平台+社会工作者+社会组织+社会资源+社区自治组织’是全国最新的联动模式。”(20190829-CHH社区，20190730-CTY社区)

第二，就政治环境而言，政府一直充当主导角色，直接介入社区和社会机构的联动服务过程，对其服务内容及实施方式进行干预，导致自治组织失去一定程度的灵活性和自治性。“就拿前面举办过的‘CS蓝’系列活动来说，那个就是全市有统一要求的，不是我们想和哪个合作就和哪个，都是团市委统一配的，配到哪个就是哪个。所以要推进这个‘三社联动’，社会组织还必须根据社区的需求做一些改变，要和社区的需要对接上，才能谈进一步发展。”(20190809-XJXC社区)

第三，就社会环境而言，社区自治程度仍显不足，居民参与意识淡薄。根据社区工作人员的描述，“家务大比拼”“厨房安全知识竞赛”等项目，最惨淡的赛场只有不到十个人比赛，而且参与者也未表现出极大热情，这给举办单位带来不小打击(20190729-CHH社区)。在“三社联动”起步较早的东部沿海社区也是存在同类情况。这些地区受到深圳、香港等邻近发达城市的影响，社会工作、社会工作者及社会组织的概念传播较广，但大部分居民依旧认为“天上哪会掉下这样好的馅饼”，对活动持有怀疑态度。还有一部分居民采取“你办我就去，不办也没什么”的被动式接受，更多时候只是偶尔或从众参与(20190825-GL社区)。

五 结论与讨论

“三社联动”作为国家基层治理创新的重要抓手，在运行过程中取得了一定效果，但也面临着一系列问题。本文以东中西部10个城市社区的“三社联动”为案例样本，遵循政策执行偏差整合性分析框架，深入探析城市社区中“三社联动”名实分离的存在形式及形成机制。研究发现，尽管“三社联动”得以普遍推广，但也普遍存在曲解联动、替换联动、形式联动及抗拒联动等偏差行为，形成“名实分离”现象。从执行意愿来看，部分社区心存抵制，态度消极；从执行目标来看，“三社联动”主要服务于上级行政工作，满足居民需求的实际目标被忽视；从执行手段来看，体现为无视社区实际情况和特点，生搬硬套其他社区经验，导致活动供需偏差严重；从执行力度来看，活动形式远大于内容，实施效果差强人意，不利于形成长效化的互动格局；从执行主体来看，由于联动主体对政策缺乏足够的认识而曲解执行。“名实分离”问题使“三社联动”走向“形式化”，难以承担社会治理重心下移之重任。

究其原因，从执行主体来看，由于联动主体认知和服务能力薄弱，造成政策理解偏差和执行偏差，限制了其在联动过程中功能的发挥。同时，联动主体间的利益冲突明显，个体基于维护自身利益的内在动机，而选择将政策进行变通、歪曲甚至消极抵制，从而使得政策无法有效落实。从政策品质来看，联动政策的不完整、不配套给活动开展带来了难度，也给执行主体对“三社联动”做自由解释和裁量创造了可能的空间。从执行资源来看，受经费投入和人才队伍等执行资源的限制，“三社联动”的活动质量和运作效率大打折扣，难以向高水平、多层次的方向发展。从执行环境来看，经济水平的差异造成了各地拥有的资源极度不均衡，直接导致“三社联动”运行水平的差异。政府的垂直式管理方式使“三社联动”中的行政主导过于集中，一定程度上阻碍了社会力量的发挥，也影响了主体对政策目标的追求。此外，社会共同体的理念尚未完全建立，社会资本存量的缺乏已成为制约“三社联动”进一步发展的重要因素。

长期以来，政策执行的弹性与刚性矛盾一直存在，二者间的矛盾关系成为“闭合的死循环”，难以得到根本消解[24]。“三社联动”亦逃不出实践与政策设计“貌合神离”的迷途，这也是基层社会治理创新中亟待解决的一大难题。学界试图从平衡二者关系角度出发，就如何保证政策执行偏差不影响政策效果规范性问题进行了深入的讨论和思考。但由于这对矛盾本身具有复杂性，目前尚未有系统的解决方案，学者们从政策本身、执行主体、监督体制等各个方面进行了相应的研究。

为深入推进“三社联动”，促进相关机制运转的名实融合，笔者认为应从以下方面努力：首先，居委会、社会组织和社工自身的实力需增强，让其由“有路可走”变成“有能力走”，奠定好联动的基础，建立长效协商和利益补偿机制，树立好主体之间正确的利益共识，促进“三社”形成一个有事协商、责任共负、风险共担、成果共享的利益共同体。其次，“三社联动”相关法律体系和规章制度应明确管理主体与管理职责，将联动的工作流程和联动事项精细化，为社区开展“三社联动”提供政策依据和方向指引。再次，政府在推进购买专项服务的同时，还可联合高校、其他社区、社会组织和企业等社会力量，为“三社联动”提供建设指导和物力保障，切实解决“三社联动”的资源困境。最后，政府要减少对“三社联动”微观层面的介入，尽早完成从“划桨者”到“掌舵人”的角色转变，促进“小政府、大社会”社区治理格局早日形成。