构建交通引导的发展体系研究

2021-04-01司伟

工程建设与设计 2021年22期

司伟

（同济大学，上海 200092）

1 现阶段郊区新城建设中典型交通问题分析

在我国城市化建设快速发展阶段，全国各地由于城市扩张，在城市郊区规划建设了大量的郊区新城。随着城市化的持续推进，许多城市的建设重点从城区转到了郊区新城，由于郊区新城人口、建设用地的增加，逐渐暴露出一些典型的交通问题。

1）对外通道网络尚不完善，内部道路级配不尽合理。对外通道方面，郊区新城与中心城区、周边重要功能区等连接的快速通道普遍较少，导致为数不多的通道在高峰时段处于拥挤状态。在内部道路方面，郊区新城内部道路建设相对落后，路网密度不够，主、次干道达标率较低，支路断头、错位较多，道路级配不尽合理。交通可达性方面，受道路设施、交叉口及信号控制等影响，郊区新城内部及对外的交通可达性较低，难以支撑城乡一体化发展。

2）公共交通建设发展较为落后。对外公共交通建设发展模式较为单一，郊区新城与中心城区、周边重要功能区间缺乏市郊快速交通联系；郊区新城公共交通服务水平相对较低，公交站点覆盖率及公交枢纽场站设施总体规模亦不足。

3）职住分离导致“潮汐现象”严重。郊区新城虽然在功能上强调居住与就业岗位之间相互协调，规划建设与主城区相对应的公共服务设施等配套资源，满足郊区新城居民就地工作和生活需要，从而形成一个职能健全的独立城市[1]。但是，目前多数郊区新城均未能达到规划目标，使得郊区新城存在职住不均衡的问题，导致早晚高峰交通“潮汐现象”较为严重[2]。

现阶段，各地郊区新城建设中呈现出的上述典型交通问题是由多因素共同作用导致的，探析多因素的组合与作用机理是研究解决途径的重要基础。所以，首先必须对形成原因进行探析，找到问题根源，下一步才能提出有针对性的改善措施。笔者认为郊区新城建设中典型交通问题的形成根源主要有以下几方面。

1.1 规划背景变更

1.1.1 规划重点问题频繁变更

城市建设是一个动态发展的过程，每个阶段的规划重点都是在特定的城市规模与发展阶段下，城市发展过程中亟待解决的问题以及需要满足的阶段性主体需求，也是不断提高的人们生活需求变化的具体体现。

但随着城市建设的不断发展，城市发展的背景与阶段性需求会发生明显变化，如若上一阶段的任务未完成，财政重点就会转移到下一阶段的任务中；如若上一阶段任务完成了，则可能因为人们需求提高、技术背景变更等原因导致无法满足城市发展需求，这些都将给城市带来遗留问题。

1.1.2 规划条件变更

规划条件是城市建设的基础，是所有项目建设的根源条件，其包含重大基础设施、人口规模、行政级别、上级政策（含上位规划）等。规划条件的变更会使城市建设存在极大的变数，在城市总体规划与控制性详细规划等规划条件存在变更时，城市规划结构乃至建设实施均易存在大范围调整，并由此带来典型的城市问题，如产城融合问题、新老城融合问题、无序扩张问题等。

1.2 决策的动力机制

由于交通建设的经济属性不明确，市场逐利动机就会带来区域结构性矛盾。

1.2.1 追求建设项目投资收益，忽略公共服务的外部效益

在郊区新城建设中，以交通为代表的公共服务基础设施需要投入大量资金，然而其产生的外部效益、土地溢价等却难以量化估计。与其他建设类项目相比，由于缺乏短期可见的收益，公共服务基础设施建设成为“无收益”建设，导致建设滞后，郊区新城居民只能前往主城区等公共服务配套较好的区域，从而造成跨区域交通的产生。

1.2.2 追求高回报的企业与项目，带来职住不平衡

郊区新城的高税收企业以及规划建设的高端住宅会试图吸引全市的高端人才，但是这些高端人才在选择时会着重考虑区位和公共服务设施的便捷程度，而同时郊区新城当地居民由于技能不匹配以及收入不足而无法选择高税收企业以及规划建设的高端住宅。因此，郊区新城提供的公司、住宅乃至服务与本地居民特征不匹配，使得郊区新城有工作岗位、有住宅、有服务、有劳动力，但仍呈现交通“潮汐现象”，未能真正从需求上控制交通量的产生。

1.3 区域间的资源竞争关系

城市项目、道路交通建设实施的第一道门槛是资金与项目建设动力。在城市交通领域政府投资是交通设施及其项目的主要资金来源[3]，但是因区政府与市政府、区政府之间的财政相对独立，带来了交通问题隐患。从而导致郊区新城将设施布置于快速路、主干道两侧，影响交通[4]；支路建设滞后；郊区新城干线路网功能重叠，矛盾凸显；道路断头、规格不一这些郊区新城主要的交通问题。

1.4 责任主体不明确

1.4.1 城市交通问题的责任主体认知缺陷

交通系统作为城市复杂巨系统中的重要组成部分，其本身也是一个复杂系统，并与城市系统中的其他子系统存在双向的互动关系。例如，道路的通畅吸引着车流、物流、人流等要素汇聚的同时，也反向作用于道路本身，使其越发拥堵。

交通管理部门自然在其中扮演着极其重要的角色，也承担了相当重要的职责，与此同时，组织管理用地、人口等物质流要素的城市规划部门也扮演着极其重要的角色。事实证明，大量交通问题的产生是交通与用地、人口的协调问题，即交通部门与规划部门间的协调问题，职责在于双方。然而传统观念往往将交通问题的责任归咎于交通主管部门，忽略城市规划部门在其中扮演的重要角色。

1.4.2 城市交通问题的问责机制不够健全

因交通问题责任主体的认知缺陷，使得既有问责机制往往侧重于对交通管理部门的问责，缺乏对全部主体的赏罚机制，使得交通问题难以解决。

问责机制的不健全带来的不仅是对既有交通问题的影响，更是影响了各部门对城市交通问题价值权衡的标尺，使得针对同一城市建设行为，不同部门往往带有不同的价值倡导与利益诉求，规划决策从出发点上、价值衡量标准上存在偏差，出现难以协调的情况。

2 构建交通引导的发展体系

交通引导发展体系是指，充分利用交通与用地间的互动作用来引导城市发展，并实现城市的自我良性发展。在该体系下，城市交通系统不再是被动地配合，而是可以主动引导城市空间布局、调控交通需求[5]。交通引导发展体系的作用方式，可以通过影响规划建设的决策，争取交通管理、运营的施展空间这类的直接作用，以及为城市管理提供反馈与预警这类的间接作用达到。

交通引导发展体系主要目标是增加交通在城市规划建设过程中的话语权，主要包括规划技术体系、行政管理体系、建设运作体系3 个部分。

2.1 规划技术体系

2.1.1 建立与用地规划层级一致的交通规划体系

首先，需要建立协调一致、逐层对应的规划体系层级。构建与城市规划体系层级一致的交通规划体系，不仅强调在城市总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划阶段的交通规划，也强调在城市设计、概念规划等非法定规划阶段的交通论证，并协调各层级规划的规划内容，实现权责一致。确保逐层级对应的用地规划与交通规划编制同步、审批同步，避免上位相关规划尚未审批通过时，下位规划已审批通过的情况，从而达到规划体系同步编制、同步审批。依托上级主管部门建立规划协调机制，协调同级规划中有争议的部分，通过协调、讨论、仲裁等第三方参与方式，解决争议，进而构建同级规划协调渠道。

同时，还需要健全交通规划中观体系。针对单元控制性详细规划层面，构建与之对应的交通规划体系，作为直接影响交通影响评价的上位规划，衔接综合交通规划与交通影响评价内容，避免交通影响评价编制过程中交通量预测缺乏依据。随着城市设计在城市规划中的广泛开展，现阶段城市设计往往用以论证、推敲控制性详细规划中用地布局、建筑退线、用地指标，建议针对控制性详细规划层面的城市设计、概念规划构建交通研究、交通论证、交通建议，促进城市规划中观层面的形成。

2.1.2 规划层面构建交通与用地的反馈机制与协调机制

改变传统城市规划编制过程中，应将路网结构作为上位规划的既定内容的互动方式，纳入将交通量、OD（交通出行量）数据等定量交通研究内容，作为辅助决策的重要参考，实现交通规划与用地规划的互动。

增加交通规划中交通量预测与土地利用之间的互动，在规划期末对用地规划的内容进行反馈，通过验证土地利用指标，增加交通规划的话语权。

增加规划协作机制，针对城市问题，提供城市规划层面、交通规划与管理层面或独立、或复合的多渠道解决方案。