基于多层次社会资本参与的地质灾害隐患点工程治理模式研究*

2021-04-01王明旭

化工矿物与加工 2021年7期

王明旭

(1.惠州市自然资源局地质环境监测站，广东惠州 516003；2.南昌大学公共管理学院，江西南昌 330029)

0 引言

地质灾害防治关乎人民群众生命财产安全，地质灾害隐患点是潜在的安全威胁，其综合治理需要资金投入，尤其是工程治理或避险搬迁更是需要大额资金的保障。为了早日消除地质灾害隐患点，需要多方资金保障[1]，不能仅仅依赖本地财政资金。为了更好地筹措资金，需要引入社会资本参与，并建立相应参与机制，实现社会资本参与的可持续发展。目前对于民生公益项目引入社会资本，解决的主要是投融资问题，如BOT[2]、BT[3]、TOT[4]、TBT[5]和PPP[6]等投融资模式，这些模式均已有相关研究。有研究指出：担心政府和社会资本合作协议争议的管辖问题存在争议，不利于政府和社会资本合作纠纷的解决[7]，包括地方政府的契约精神也会直接影响社会资本与政府之间的合作，故有必要建立政府信用评估体系[8]。在引入社会资本的具体实施过程中，已有较成熟的操作模式，如某地方政府在招商时引入社会资本对采煤沉陷区土地进行治理工程规划、勘探、设计、施工，待评估验收后，收储及出让土地，并从出让费用中列支政府预算，冲抵社会资本投入和保有一定的经济效益[9]。

全国各地自然地理条件不同，地质情况也千差万别，受强降雨影响而诱发的地质灾害隐患点类型、规模和数量也不一样。对于在册的地质灾害隐患点，可采取群测群防方式加强日常巡查；待资金到位后，采取工程治理、避险搬迁、专业监测等方式开展相关工作。对于地质灾害隐患点的工程治理费用，目前各地主要依靠当地财政资金，并争取上级财政资金支持的方式解决；但是一些地方财政资金紧张，治理资金无法一步到位，甚至有存量的地质灾害隐患点近三年甚至五年都无法完全解决工程治理费用。因此，针对地质灾害隐患点治理，需要提出更加有效的治理工程收益分配机制或模式，以吸引各方资金投入[10]。建议采取地质灾害隐患点治理“谁受益谁分担部分资金”的方式或引入社会资本受益分配的方式筹集治理资金。

1 地质灾害隐患点综合治理困境

1.1 综合治理责任主体的认定未细化

地质灾害隐患点的责任认定，按照相关规定应由县级以上自然资源主管部门组织相关专家进行认定。如果地质灾害隐患点已经形成，仅单纯认定为地质灾害隐患点，而没有明确治理责任，且未对责任进行细化，如相关费用的分担，是很难有效督促责任人做好地质灾害隐患点治理的。

1.2 综合治理资金缺乏

地质灾害隐患点的综合治理，无论是专业监测，还是工程治理或避险搬迁，都涉及资金的保障问题。当前普遍采用财政资金进行综合治理，受当地财政状况影响，所需资金无法全部满足，且没有形成多方筹措资金的有效机制，导致地质灾害隐患未能及时消除，一旦出现强降雨天气，将严重威胁周边群众的生命财产安全。

1.3 缺乏治理后的利益点挖掘

无论是由自然因素引发的地质灾害隐患点，还是由人为因素或工程活动引发的地质灾害隐患点，综合治理后和治理前的土地使用收益发生了变化，需要构建安全威胁解除后的利益共享机制。如仅关注解决地质灾害隐患点治理问题所耗费的资金，而不站在地质灾害隐患点消除后的受益角度看待问题，就容易忽视地质灾害隐患点消除后的利益点挖掘。

1.4 受益方的责权不明晰

对地质灾害隐患点进行工程治理后，涉及受益方责权的归属问题。基于受益方，不同的地质灾害隐患点会产生不同的治理费用，应据此体现受益方的责权大小。完全由受益方出资的，自然资源部门主要负责监管治理工程的质量、是否符合生态修复指引要求(没有指引的地方重点检查与周边环境的协调性)等；如果由政府财政出资，按照利益共享机制，政府财政出资部分的利益共享点也应有所体现。如果这个问题没有理清，不仅不利于社会资本的进入，而且也不利于产生地质灾害隐患点消除的内生动力。因为对于人为或工程原因引发的地质灾害隐患点，理应由受害方提出诉求，通过双方协商或诉诸法律的方式解决。对于自然因素引发的地质灾害隐患点的治理资金，根据《地质灾害防治条例》，由当地政府纳入财政预算。这就涉及两个方面的问题：一是政府完全有能力通过财政投入开展全部地质灾害隐患点的综合治理；二是政府财政资金无法满足一定时间内地质灾害隐患点综合治理经费，这时地质灾害隐患点将会长时间存在，形成两难境地。这两种情况涉及两种责权方式：第一种是政府无责型，通过综合治理，特别是通过工程治理消除了地质灾害隐患点；第二是政府担责型，无法解决财政资金进行综合治理，这就需要加大群测群防工作力度，尽全力避免地质灾害隐患点在强降雨作用下被诱发成地质灾害的风险。这里容易忽视地质灾害隐患点受影响群众的责任问题。

2 引入社会资本参与地质灾害隐患点工程治理

对于地质灾害隐患点，自然资源部门应掌握工作的主动权，邀请地质灾害防治方面的专家进行责任认定。按照“谁引发谁治理，谁受益谁治理”的原则，如果各相关方不认领，在地质灾害防治专家认定后，直接报当地政府进行责任压实。工程治理是根治地质灾害隐患点的有效方式之一，因此主要从工程治理角度对引入社会资本开展地质灾害隐患点工程治理的可行性进行探索。

2.1 群众分担治理资金

如果政府财政无力承担全部的地质灾害隐患点治理费用，可以按照“谁受益谁治理”的原则，建立政府和地质灾害隐患点所涉群众共同分担的机制[11]。根据治理后的受益特点，制订治理资金分担方案。所涉群众的资本参与，可以参照征地拆迁补偿办法，制订相应的分担标准，按照认定分担的资金支付分担费用。具体支付方式可以参照商品房购买方式，实现一次性分担支付和月供分担支付。支付完毕后颁发分担费用证书，作为受益分享的依据。

2.2 募集资金抵扣个人分担责任

由所涉群众募集资本参与，可以抵扣个人分担责任。对于地质灾害隐患点的工程治理费用，如果能够通过募捐或赞助方式募集到资金，可以相应抵扣个人分担责任，并享有工程治理结束后通过个人分担支付方式享有的全部权益。

2.3 社会商业资本投入

社会商业资本，由企业投入。地质灾害隐患点工程治理后，涉及几个方面的利益点：一是社会责任分担机制所需承担的治理费用；二是地质灾害隐患点消除后的土地价值潜力挖掘，通过倡导所涉土地所有权和使用权的分离，挖掘土地的商业价值，如广告位的使用权、建设仓库等，构建PPP的融资模式；三是将符合条件的地质灾害隐患点的工程治理纳入“三旧改造”的政策倾斜范围，利用社会资本对土地价值进行再开发。