公共资源配置中政府采购与工程招投标对比分析

徐鑫

涉及公共资源的配置，政府采购和工程招投标是两个比较容易混淆的概念。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）中定义政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。工程招投标是指建设单位对拟建的工程发布公告，通过法定的程序和方式吸引建设项目的承包单位竞争并从中选择条件优越者来完成工程建设任务的法律行为。两种公共资源配置方式都是为了保护采购人合法权益，规范采购程序和行为，获得最优供应商的采购行为。政府采购隶属于公共财政管理体系，是市场经济条件下国家管理政府公共支出的手段。工程招标投标是采用合理的评价方法，利用市场经济的竞争机制，在一定组织和规则下择优的交易活动。政府采购与工程招投标两者之间存在区别也有联系，本文中笔者从若干方面对这两种方式的差异进行了梳理和简要的分析。

一、政府采购和招投标方式的起源与发展

招标投标方式起源于英国，1782年英国政府为了规范政府采购行为，设立了文具公用局，后期发展成为国家物资供应部，专门负责政府部门的采购工作。从发展历史可以看出，招标投标制度诞生于政府采购行为，它起初是一种为规范政府采购行为的程序性立法，具有政府属性，类似于政府采购行为。后期，逐渐扩大招投标的使用范围使其具有了一定的市场属性，将招标投标的方法，应用于工程建设领域，就属于工程招投标。目前，招投标采购方式己形成一整套完备的体系和运作方式，已成为各国政府和企业共同遵循的国际惯例和规则，被大多数国家用于货物、工程和服务的采购。

与其他国家发展历史不同的是，我国在20世纪80年代初才从国际上引进了招投标制度，90年代末政府采购制度改革后开始发展政府采购制度，初期的采购货物类型主要是办公用车、办公用品、房屋修缮等，采购方式一般是集中采购或公开招标。政府采购领域引入招投标制度，需要调整管理制度和监管方式，在提高资源配置效率的同时，实现公平竞争。2000年我国颁布了《中华人民共和国招投标法》（以下简称《招投标法》），2003年颁布了《政府采购法》，这两部法律的颁布标志着招投标制度正式在我国建立起来，为全面推行招投标制度提供了法律保障。国务院相关部委、有立法权的各级地方政府相继出台了配套的部门规章、地方性法规和政策措施、制度办法等，进一步规范招标程序，明确必须公开招标的范围，扩大招标覆盖面，促进了招投标制度在各个领域的全面推广应用。我国政府采购制度虽然起步较晚，但是经过20年的发展，我国政府采购从制度和信息化方面均实现了跨越式进步。

二、政府采购和工程招投标方式的不同点

（1）从定义来看两种方式的内涵不同。第一、两种方式的实施主体不同。政府采购的实施主体是各级国家机关、事业单位和团体组织。工程招投标实施主体是建设单位，涵盖了在我国境内进行招标投标活动的任何主体，包括私人企业以及其他非法人组织。通过对比发现，工程招投标的实施主体范围较广，也包含政府采购的实施主体，也就是说各级国家机关、事业单位和团体组织也可以采用工程招投标方式进行采购。

第二、两种方式的资金来源不同。政府采购使用的是财政性资金，财政性资金包括预算资金、预算外资金和政府性基金，资金实行严格预算管理，由国库统一拨付。工程招投标使用的是建设单位资金，资金来源可以是企业自有资金、融资和贷款等。工程项目的建设单位也可以是政府部门，相对应的资金来源为财政性资金。第三、两种方式的采购物品不同。政府采购面向集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，工程招投标面向建设工程以及与工程建设有关的货物和服务。经过比较发现，两种方式均可采购建设工程，对于政府采购的建设工程项目应该适用于哪种方法目前还没有明确的规定。

（2）两种方式遵循的法律体系不同。政府采购和工程招投标都属于法律行为，目标都是为保护当事人合法权益，共同遵循公开透明、公平竞争和诚实信用原则。但是，两种方法遵循不同的法律体系，政府采购遵循《政府采购法》，工程招投标遵循《招标投标法》，两种法律体系的立法宗旨、性质、目标、实施主体、组织形式均是不同的。国务院对于两部法律也颁布了相应的实施条例，《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》，条例对于具体的实施方法进行了详细的规定，使法律更具有可操作性。财政部对于应用招标或非招标采购方式采购货物和服务的具体行为也颁布了对应的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》和《政府采购非招标采购方式管理办法》等管理办法。住建部等七部委对于工程招投标也颁布了具体的管理办法，例如《房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标管理办法》对于设计、方案设计、勘察、施工、工程建设项目货物等均制定了相应的招投标管理办法。

（3）两种方式使用的招标方法不同。政府采购法可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式，工程招投标可以采用公开招标和邀请招标的方式。通过对比可以看出政府采购方式，除了与工程招投标同样都可采用公开招标和邀请招标方式之外，还可采用非招标采购方式。非招标采购方式包括竞争性谈判、单一来源采购、询价。财政部第74号令《政府采购非招标采购方式管理办法》对这三种采购方式规定了具体的实施方法。当招标后没有合适的供应商，项目技术复杂、性质特殊，因采购人无法预见的原因导致时间紧急，或者需要采购艺术品、专利等无法计算总价的货物或服务的情况，可以采用竞争性谈判。只能从唯一供应商处采购，遇到不可预见紧急情况或为了保证原有采购项目一致性或者服务配套要求的情况，可以采用单一来源采购方式。当采购货物规格标准比较统一，货源充足，价格稳定的，可以采用询价采购方式。政府采购由于采购货物或服务的类型较复杂，为提高采购效率，节约招投标成本，考虑到采购项目的实际情况，所使用的采购方式相对工程招投标更加灵活。工程招投标的招标程序在《招标投标法》中有严格的、必须遵循的规范要求，对于招标、投标、开标、评标和中标的过程都有明确和具体的规定。政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法，为了节省国家资源，货物服务更倾向于最低价中标。工程招投标中评标方法可以采用综合评估法、经评审的最低投标价法或者法律法规允许的其他评标方法，由于工程的复杂性和特殊性，所以工程招投标的评分方法更加系统化。政府采购范围虽然也包括对于工程的采购，但是在《政府采购法》中第一章第四条明确规定政府采购工程进行招标投标的适用《招标投标法》。《招标投标法》中规定，大型基础设施、公共事业等关系社会公共利益、公共安全的项目必须招标，对应了政府采购工程需要公开招标的要求，也说明两种采购方式有着密切的联系。

（4）两种方式的采购组织方法不同。

政府采购的管理环节要多于工程招投标，政府采购是全流程的系统的采购活动，包括计划预算、采购方式、合同签订、资金支付、审计监察等。政府采购涉及的工作相关方较多，主要包括财政部门、采购人、采购中心、评标委员会、供应商、审计监察机构等。政府采购实行“采管分离”，采购行为接受监察、审计等行政主管部门分工监督，最高领导机关是财政部。按照《政府采购法实施条例》的规定，政府依法在每一个行政区划单位成立采购中心管理政府内部的采购事务，采购中心是政府的内设机构，是非营利纯服务性机构。工程招投标相关方仅涉及采购人、供应商和服务机构，采购行为可以由各类建设工程招投标机构来协助采购人进行，工程招投标机构需要经过国家有关部门批准登记设立，工程招投标中心的性质属于营利性企业。工程招投标实行发改协调指导，行业主管部门监督，最高领导机关是国家发展和改革委员会。通过对比可以发现，工程招投标相对组织方式和程序简单，招标投标也可以被认为是政府采购流程中采购方式这一个环节。

三、结语

本文首先简要阐述了政府采购和招投标方式的起源与发展，然后从内涵、遵循的法律体系、招标方式和组织方式几个方面，对政府采购和工程招投标进行了全面细致的对比和分析，为采购活动当事人明确两种采购方式内涵和特点提供了全面和详细的参考。这两种采购方式，在公共资源配置领域是非常容易困扰采购人的问题。一方面由于两种采购活动本身存在重复，政府采购工程的情况处在两种法律的适用范围内，建议进一步明确政府采购工程适用的采购方式。另一方面由于两种采购方式存在交叉错位，两种采购方式遵循的法律法规没有妥善衔接，究其根源也是政府职能分工存在重叠越位的地方，建议理顺政府职能，改善政府采购体系的系统性、整体性和协同性，不断提升政府采购质量和效率，实现物有所值的采购目标。