“河长制”:水环境治理下的 法治创新思路及途径

杨海龙 华敏伟 陈新峰

河长制作为由上向下，由中央到地方的制度，在基层运行的过程中，面临着上下级协调乏力，部门间协调困难，政治社会协调困难，协调治理缺失和失当的困境。在内部合作中，信任基础薄弱，难以在价值上达成共识；从结构上看，双重管理体制存在冲突，权力与责任关系不清；从技术上看，多主体合作治理结构难以形成；从制度设计上看，主要是激励机制缺失，责任追究机制扭曲，部门间责任交叉，信息流动时钟机制滞后，培训与平台功能不协调，因此今后要强化协同治理观念。

对于水资源管理和河流流量创新的困境，科学家从国家和社会关系的理论思考着手，研究了水资源的管理途径。一些研究人员从行政分权和地方治理的外部性观点出发，研究了地方治理的制度性困境、评价机制的理论性困境和缺乏公众参与，本文从多个角度对实施河长制存在的问题及影响因素进行了阐述和说明。但是，由于进入政策领域的难度较大，现有研究多从“边缘”出发，无法对管理系统中各行为主体的行为逻辑进行分析，实证研究略显不足。此外，虽然有学者关注水环境治理合作的困境，但更多的是对这一困境的描述，而对这一困境背后深层原因的探讨不足。

一、合作关系内部出现信任危机

信任是协作治理研究中的一个重要影响因素，诚实信用既是制度运行的基础，又是保障。河长制是应对大规模水污染事故的应急措施，河长制的实施，正如政府在紧急情况下或在重大工程中所建立的“临时机构”“指挥小组”和“作战指挥部”一样，没有摆脱“临时”模式。首先，在法律框架内，有管理人员的条件，权力分配各级河道管理办公室没有法定权限，也没有明确的权力“三定”规定，只有红色的文件，这是委员会和市政府的重要职能，没有明确的沟通和管理。河川管理办公室的协调性和管理性，通过党政的“实绩观”来限制各自的管理部门，成为管理者注意力分配的瓶颈，没有稳定的资源和长期效益的机构。第三方河川管理办公室很难反映技术合作和持续的交互，临时设计没有专家。沿海事务所当时的“合作”部的人员没有认真对待分工、个人意志和权力的协调。建立河长办公室，说明河长制度在协调治理方面存在缺陷。否则它的权威性、合法性和专业性很难在外部得到体现，也很难得到国内各部门的真正认可，因此在运作中难免出现信任危机。

二、共同认识中的利益标准纠葛扭曲

在部门间的合作中，缺乏信赖很难使信息交流机制合理化，难以达成共识和统一，从而解读公共价值的差异。从水资源管理法规的协调看行业冲突流域制度一方面致力于解决“环保不进水，放水不上岸”的问题，但谁也无法摆脱其固有的管理方式、自身的专长和行为规范，水的统一管理也需要解决主要河流系统的路径依赖和职业障碍。环保部门认为污水的主要来源，生活排水方面，其他部门应对工业废水负责。对于水务部门来说，小型水体和农业废水对河流的水质有着严重的影响，农业废水所占比例较低，属于河湖自我净化能力的一部分。各部门之间缺乏必要的分享和沟通，对价值的理解存在分歧，统计指标不同于操作方法。此外，数据共享的障碍和采纳或利用其他部门意见的价值冲突，使得河长制和跨部门协作在意义建构上存在矛盾。但是，受部门本位主义和机会主义影响，协同治理的效果并不理想。问责制的压力下，部门之间相互协作，但怕被牵连，仍然我行我素，只选对自己有利的。因此，在涉及多个部门的重大事件和问题中，仍然存在着推诿和拖延的情况。第一，流域综合治理的新命题；尽管取消了原有的分块管辖，重新调整了河总办的组织机构，但问责制的压力仍悬而未决，各部门的领导仍迫切希望分块管辖。其次，在法律制度和体制机制上存在漏洞，缺乏对各部门的问责机制和约束，导致各部门更加热衷于追求利益、逃避责任；在流域治理、流域区域划分和具体管辖事项方面，对概念的解释没有明确规定。

三、双重制度逻辑

首先是流域管理机制与国土管理的二元矛盾，同时要考虑到流域重大和跨区域项目的审批，协调区域生态环境矛盾和纠纷，建立统一的大数据流域管理平台，制定并监督实施流域生态环境评价标准，监督和评估流域实施河长制。与此同时，根据相关法律法规的规定，我国现行水处理工作主要遵循属地管理原则：国家以上各级政府环境保护部门负责本行政区域内水处理的统一监测和管理。《水法》第13条：国家级以上城市主管部门负责开发、利用，有本行政区域内水资源节约和保护责任感水环境治理的最重要部分是地方政府水环境管理责任。之后流域管理和区域管理的双重体系论理，地方政府内部的行政区划问题引起了对二元治理模式的争论。

四、权责不清

权责不清是河流干流系统要解决的现实问题，主要表现在以下几个方面，其中之一就是分门别类地垂直和分期设置，建立流域权利和责任的专业区。坚持“解放、管理、服务”模式，依次总结任务和责任，减轻人民群众的力量和责任。该部门的权力和责任范围是尊重主要运输系统的传统电力响应，不利于河流的协调。调整机构河道管理处和管理局是两个独立的部门，一方面，河道管理处作为全面推进河道管理制度指导小组的常设机构，属于水务局。但由于其同属水行政主管部门，又同属水行政主管部门，因此不可避免地会遇到部门间的负面阻力；另一方面，河长办已被纳入全面推行河长制领导小组成员单位，但暂时的过渡也使水行政主管部门失去了归属感，河长制下的协作网属于典型的弱关系网络，其协作效果并不理想，成员很容易脱离部门标准，独立运行。

五、多元参与的互动困境

打破以往的“一元化”“包罗万象”和“专制独裁”的政府管理模式，是政府和社会的共同难题。对政府而言，河长制只是一种管理水环境污染的手段和机制。不能过于纠结于实施方式的选择，而应该考虑如何减少污染，提高治理效果。追溯性途径是采取“预防”措施，防止水污染。然而，在河长制的高压下，地方政府被迫对工农业生产领域的环境风暴进行治理，迫使政府在治理过程中采取一刀切的办法，给中小企业经营、工人、农民造成了巨大的经济损失，但也采取了相应的补偿或安置措施，但配套设施不足，社会不乏不满。在社会上，长期被政府垄断和控制，给人以“水污染是指政府”的主观印象，不仅内部协调困难，而且公私合作和社会化方面也存在不足。发动的信息公开并不全面，传统的思考阻碍了流域治理信息的社会公开。内部协调，社会宣传和公私合作资金的调动自不必说，第三，政治门槛高，民间环境保护团体、民间企业、社会团体、河流居民难以参与管理，从长远来看，保护和管理水环境已成为政府的责任。鉴于目前政府治理能力的不足，政府之间应该互相制约，相互合作，完善河道治理体系，已成为当务之急，亟待解决。

六、责任风险规避滋生投机治理

河长制的核心是建立新型的协同治水机制，实现管理效能与责任共享，实现跨部门协同。首先，体制运行机制不健全，法律法规不健全，权责分配和考核问责机制等配套法律法规不健全；相对选择而言，各部门更热衷于追逐利益，逃避责任；另一方面，流域管理体制取得了成功，虽然考虑到了实际的效果，但是没有整理出不同部门现有的水管理功能。基于水管理概念、集水区和解释的具体规则不足，在特定的司法管辖范围内，如果没有规则地管理这样的状况，就无法实现共同的水资源管理，在这种情况下，自我保护的概念构成了共同管理和交流。如前所述，在修改禁捕鱼政策时，考虑到沿河流域农业的影响，但关于禁牧范围和禁牧范围的分布，还没有明确的规定。为了确保责任，农业部门要扩大非农业领域，在没有以下情况下，确保避免行政风险，考虑人民不必要的困难和损失。

七、人性与法治的拷问体现制度设计与治理行为失当

从本质上说，人权与法治，谁权利第一，法律至上。行政长官制度使行政长官负责制下的行政工作表现得非常突出，它最大的优点就是极强的执行力，这一制度不需要处理人员和资金问题，因此可以在短期内迅速见效。另外，还可以把精干力量集中于职能部门，集中于解决迫切问题的工作中，集中于调动干部的积极性的工作中。而这种以个人智慧为基础的权力集中，违背了法治精神，有“人治”之嫌。在执行这项政策时，有很多问题需要指出。没有固定的运行体制、人员结构、经费保障等，管理具有强烈的临时性和显性特征；行政压力短期效应明显，但基层承受能力不足，长期效果差，稳定性不强；新的组织结构与原有的权力体制冲突，难以推进河长制；缺乏明确的制度和机制设计、部门规章、行动计划等，职能部门专业化协调和控制。

八、结语

河长治理的广泛开展，从协同的角度看，在未来创新与发展水环境协同治理机制方面还存在许多问题。无论河长制的实践与创新发展到什么阶段，如何实现其“长治久安”，都是我们不可回避的目标，同时，合作治理也是今后治水乃至其他领域唯一面临的治理问题。