TOD模式在美国的典型案例及经验探讨

2021-03-31穆迪

重庆建筑 2021年7期

穆迪

（山东建筑大学建筑城规学院，山东济南 250101）

0 引言

公共交通导向发展模式（TOD：Transit-Oriented Development）作为美国1990年代产生的城市规划理论，自本世纪初引入我国起，便引起了规划、交通学界以及政府、开发商的高度重视。当前，我国城市正处于由增长主义转向“精明增长”甚至“精明收缩”的时期，TOD模式对于落实新发展理念、实现城市环境品质提升具有较大意义。然而，目前对于TOD模式仍存在着较多误读与认识模糊，其作为西方城市发展语境下提出的范式，如何与我国国情相结合也需要更多理论探索。因此，本文对于美国TOD模式典型案例中的城市规划、街区设计、精细开发等进行分析，寻求对于我国发展TOD模式的有益经验。

1 TOD模式及其核心阐述

1.1 TOD模式及其意义

卡尔维诺曾描述过一座名为“特鲁德”的连绵之城：“他们驱车送我经过的郊区跟其他地方的郊区别无二致，都是一些黄黄绿绿的小房子。循着同样的路标，穿过同样的广场，绕过同样的花坛。”[1]这座建立在作家奇思中的城市正是上世纪美国城市无序蔓延的真实写照，而公共交通导向发展模式（TOD模式）便发端于这一背景下。TOD模式的主要内容可以概括为：将城市发展核心聚焦于公共交通场站，并以慢行交通出行为方式，在公交场站周边紧凑、混合而高强度地展开居住、商务、商业等城市功能，从而实现紧凑的城市空间形态、便捷的交通体系与优质的慢行环境[2]。

TOD模式之所以被视为具有广泛理论价值的规划范式，一方面在于当下城市，尤其是区域中心城市普遍存在着无序郊区化的问题，亟需缓解城市蔓延带来的沉重经济与环境负担[3]；另一方面，TOD模式可以为城市品质提升打造行之有效的正反馈循环——通过将人口和经济社会活动在场站周边的空间集中，促进公共交通效率最大化，从而激发场站周边土地价值的提升。

1.2 TOD模式的发展趋势及理论核心

TOD模式绝非一个封闭的理论体系，其理论层面的建构受到了社区邻里和区域主义、生态主义、功能主义等思潮的影响[4]，并吸收了交通走廊、整体开发等理论。在时间维度上，TOD模式经历了产生、发展、成熟三个阶段，并不断走向深化。当前，在智慧城市、低碳城市以及人性化场所理念的指引下，TOD模式正向多元化、生态化方向发展。

对TOD模式的概念及其发展趋势进行梳理可以发现，TOD模式是一个开放性的系统，各层次、各方面的空间策略围绕着“可持续”与“宜居性”两大理论核心而展开。可持续，即为城市是高效发展而运转流畅的，而宜居性，则在于城市是以人而不是以机动车为中心，在于便捷的交通组织与舒适的出行体验，在于场所环境的人性化设计。因此，TOD模式并不只是交通模式的一种类型，其规划方式也并不单单在于交通规划、场站选址以及其周边土地开发形式。TOD模式是城市发展范式的一种创新，是面对交通拥挤、环境恶化等问题的优化策略。

2 TOD模式在美国的典型案例分析

“他山之石，可以攻玉”，当前TOD模式在美国已有较为成熟的实践案例，对于我国城市践行TOD模式核心价值具有一定借鉴意义。

2.1 城市层面的战略框架与廊道建构

（1）战略框架确立

TOD模式本质上是一种城市发展范式，城市层面的战略谋划是其践行的基础。对此，美国夏洛特市为转型期的中国城市提供了较为典型的经验。上世纪90年代起，在寻求城市发展范式转型的导向下，夏洛特-梅克伦堡市颁布了“中心和走廊”发展规划，以指导该区域未来土地利用和发展。同年，夏洛特市政府颁布了《中心、走廊、绿楔增长框架》，该框架对于交通走廊及公共交通核心的建设进行统筹安排，旨在使基础设施得以最大化利用。随后，夏洛特市正式通过了《交通车站地区发展原则》，该原则着眼于为高速交通车站周边1/2英里区域范围内建设适宜居住的社区提供综合建议。2006年，夏洛特市出台了《2030交通走廊系统规划》，为中长期交通系统与TOD模式的应用时序作出了安置与谋划。

通过一系列严密而前瞻性的战略框架，夏洛特市实现了发展共识、开发计划与时序安排的有序架构，从而保障TOD发展模式能够贯穿于城市土地利用规划及公共政策主线之中。

（2）交通走廊构建

在战略框架的指引下，TOD模式在城市层面的主要工作包括交通走廊的构建。其中，芝加哥大都市区公共交通系统是交通走廊建设带动城市发展的典范，为所在城市带来了充分的城市活力、便捷的交通联系与舒适的人居环境。

芝加哥大都市区作为全美金融、文化、制造业与商品交易中心，在空间结构上呈现出典型的单中心掌状，并表现为核心高度集聚而郊区低密度蔓延的发展特征[5]。在此基础上，芝加哥大都市区建构了一套与城市发展相适应的公共交通系统。首先，手指状的通勤铁路（Metra）担负着芝加哥大都市区的主要通勤客流，Metra车站遍布芝加哥市区及市郊；其次，与铁路衔接的市内公交系统为芝加哥及周边35个郊区社区提供服务，其中由8条高运量铁路构成的捷运系统以环线方式环绕市中心；最后，芝加哥都市区建立了以郊区巴士等为依托的多元化公交服务，提供多种服务模式，保持了较高的客运能力水平。

2.2 街区层面的类型划分与逐层开发

在街区层面，美国城市主要通过街区类型划分与土地开发方式，贯彻TOD模式混合多元、高效开发、人居友好的特点。

（1）街区类型划分

TOD模式规划过程的复杂之处在于需要对复杂的城市街区进行划分，并对车站进行选址与类型确定。对此，美国科罗纳多州丹佛市基于区位和场地的分类方法可以提供有益借鉴。基于区位和场地的分类方法，即依据“公共交通引导城市发展”车站所在的城市区位，丹佛市提出不同的“公共交通引导城市发展”类型[6]。“公共交通引导城市发展”类型一般分为两类，其一为“城市公共交通引导城市发展”型，位于区域性地铁、轻轨或快速公交廊道站点周边，具有极高的人群密度与经济活动聚集程度；其二为“社区公共交通引导街区发展”类型，位于公共交通支线网络的公交站点周边，更加注重居住用地的开发。在这一方法的指引下，2006年，丹佛市发布《“公共交通引导城市发展”发展战略规划》，依据场所和目的地特性将街区及交通站点类型划分为商业区、主要城市中心、城市中心、城市社区、城镇通勤中心、主要街道、特殊项目站点等7类，以此作为不同类型站点的规模、土地利用类别、公交系统功能等的建设依据。

此外，美国城市TOD街区与车站类型划分方式还包括基于场所营造和土地开发职责分类、基于开发强度分类、基于发展策略分类、基于绩效评估分类等等，形成了多元的街区与车站类型划分方式体系。

（2）街区土地开发

在街区土地开发方式层面，阿灵顿县R-B走廊站点周边街区具有一定典型性。阿灵顿县充分贯彻了TOD站点周围街区开发的宗旨——以公共交通站点为核心，将居住、商业、商务、公共空间等组织在其周边慢行环境区内。在开发结构方面，阿灵顿县于其五个公共交通核心站点周边进行圈层式土地开发：五分钟慢行区范围内开发强度高，向外渐变为中低强度开发，各圈层间通过空间秩序、人流活动、功能分区的相互渗透，保持便捷的联系与充足的活力；在空间设计方面，TOD街区具有明确的核心，以方格网状结构确保街区道路系统的连接度，并以较高（66%左右）的居住用地比例确保站点周围的可达性、开发强度与人群活力。此外，阿灵顿县在核心区设立“特殊房屋价格保护区”，遏制公交核心的高强度开发所可能造成的排斥效应。

2.3 建设层面的精明治理与多元参与

上世纪60年代开始，美国联邦针对TOD模式的实施出台了一系列法律法规与政策，各州政府、大都市区及市县层面亦制定了一系列法律条文与保障措施。相关内容主要集中在资金支持、金融政策、税费减免、开发研究资金投入、区划法规控制等层次，涉及项目规划、机构设置、权责划分、民意参与、区域协调等诸多方面，从而建立了完善的法律条款基础[7]。

此外，美国各级政府在TOD模式的实施中充分注重区划法规的作用，例如，阿灵顿县在明确其土地利用形式及交通系统后，随即着手区划法规的修订，使得开发遵照区划条文有序进行，从而消除投资方对于资金投入、分期建设的顾虑，避免政府意志改变带来的不确定性。

3 美国TOD模式案例的经验与启发

美国实践TOD模式的一系列经验为中国城市发展提供了若干思路。在我国城市逐渐进入存量规划与城市更新时代的背景下，TOD模式的指导价值在于通过城市层面的系统性谋划与激励性政策缓解多层级地面交通压力、提高城市运行效率，并由精细化的交通场站设计、土地利用规划与慢行系统设计提升土地资产价值、重构城市更新空间，塑造高效、人本的人居环境。

3.1 权衡长远的系统性谋划

目前，TOD模式在我国更多应用于区域中心城市的核心片区，其目的通常在于通过核心区高强度的商业综合体与住宅开发带动城市经济发展与都市景观塑造。这一建设方式往往难以着眼于更长远的时间和更广阔的范围，甚至造成开发的不可持续以及城市交通分配的失衡。

TOD建设是一个持久的过程，因此，首先应在城市总体规划中明确具有前瞻性、一体性的TOD发展战略，在充分评估城市更新、发展潜力因子的前提下，客观评价进行城市TOD开发的空间适宜性；其次，在大规模轨道交通建设之前，应统筹考虑区域、城市尤其是站点周边的土地利用效率、交通态势与开发模式，从而评价TOD建设的必要性与实际性；最后，应以城市本底、开发可行性等为前置条件，确定交通走廊、交通枢纽的选位与关联，并权衡土地利用与人口分布的匹配关系，最终落实交通走廊与站点枢纽的统筹布局。

3.2 舒适立体的高效化设计

TOD街区的塑造需要高效的土地开发设计与舒适的社区人居环境。首先，应充分践行TOD模式的宗旨，以公共交通站点为核心，应用“TOD+小街区规制”等模式，将居住、商业、商务、公共空间等组织在其周边合适的慢行生活圈内；其次，TOD核心应具有综合性、灵活性与立体化特点，通过完善细密化路网、高效公交系统与接驳系统设计，经由便捷的次级交通和空间渗透，融合地铁上盖、城市综合体等形式，从而高效而立体地组织各种交通行为；最后，在多级公交网络的基础上，应注重街区内步行与自行车出行的环境优化，在道路断面设计、景观塑造、停车设施配套等方面给予一定倾斜。

3.3 多元激励的精细化开发

TOD开发对于城市能够带来显著的物业增值，缓解城市更新进程中改造成本高昂、市场主体积极性较低的困境，也对于土地开发与管理的精细化程度提出了更高要求。因此，一方面在TOD开发中，建议以政府部门或其持有资产开发集团全流程统筹为方式，整合协调多方利益诉求，避免片段式开发；另一方面，可以通过“BOT”“PPP”等开发模式，以及容积率和可售建筑面积开发奖励、公共利益额外补偿等精细化方式，激励市场主体广泛参与TOD建设。