巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的思考

□ 周 敏 张雪梅 王 航

按照中共中央、国务院《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》的决策部署，2020年脱贫攻坚目标任务完成后，设立5年过渡期，坚持“四个不摘”，保持主要政策稳定，从解决建档立卡贫困人口“两不愁三保障”为重点转向实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴[1]。如何解决脱贫人口稳定增收难、成果巩固难、持续保持难等问题，把防贫和提升脱贫质量结合起来，成为社会聚焦点。

1   调整优化帮扶政策，巩固脱贫攻坚成果

《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》要求，在主要帮扶政策保持总体稳定的基础上，分类优化调整，合理把握调整节奏、力度和时限，增强脱贫稳定性[2]。因此，过渡期内要在全面总结脱贫攻坚期内帮扶政策成功经验的基础上，适应巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有机衔接战略需要，进一步调整和优化完善现行扶贫政策，既要保持主要帮扶对象帮扶政策的稳定，确保脱贫攻坚成果得到有效巩固拓展，更要统筹推进巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴发展，为建设社会主义现代化强国奠定基础。

1.1 教育政策方面

第一，继续保持对低收入人口子女从幼儿园到大学阶段的资助政策，确保低收入家庭子女上得学、上得好学。第二，取消对稳定脱贫人口的学生资助政策，享受普惠制教育政策。第三，由于农村住居分散，部分学生离学校较远，为解决农村义务教育阶段学生中午就近就餐问题，建议继续保持农村义务教育阶段学生营养餐政策，并实行普惠制。第四，按照现行教育政策，农村人口都可以完成九年义务教育，但目前农村初中升高中的升学率都在45%左右，意味着55%左右的农民子女不能接受高中教育，除部分自愿就读中等职业教育外，大部分将走向社会务工就业。因此，要加强农村人口职业教育帮扶力度，实行强制接受职业教育制度，落实差异化扶持政策，对低收入家庭子女就读职业学校实行免学费和生活补贴政策，对普通农村居民就读职业学校实行免学费政策，充分保障农村人口就读职业学校，增强就业能力，完善就业机制，有效阻断贫困代际传递现象发生。

1.2 医疗政策方面

在脱贫攻坚过程中，很多地区建立和完善了新农合、大病保险、商业补充保险、大病救助“四道防线”，贫困户医疗报销比例达90%以上，进一步筑牢贫困户因病返贫防线。同时，建立了贫困户“先诊疗后付费”和住院报销“一站式”制度，极大地方便了贫困群众看病就医和报销结算。2020年总体消除贫困后，因大病、慢病致贫返贫问题仍将长期存在。因此，医疗保障政策措施既要满足当前脱贫攻坚巩固提升需要，又要考虑保障对象的可承受能力和政策的可持续性，保证长久管用。

面对这样的困境，建议：一是继续保持低收入人口健康扶贫政策，对低收入人口继续实行新农合财政代缴、健康扶贫“四道防线”、先诊疗后付费和一站式结算等制度，进一步筑牢因病返贫防线。二是适度提高一般农户新农合报销比例。加大城乡基本医疗投入，进一步提高农村居民医疗保障水平。三是建立医疗负担预警机制。结合动态监测工作，由各地医疗保障局每月对稳定人口和农村人口的医疗负担情况进行比对监测，对自付部分明显超过前一年度家庭年收入2倍以上的，列入“遇困即扶”对象，参照低收入人口报销。

1.3 就业政策方面

以增强就业能力和就业机会为重点，进一步完善就业扶贫政策，帮助低收入家庭实现就业增收目标。取消脱贫人口外出务工交通补贴政策，继续实行务工交通补贴政策，鼓励低收入人口“进城入园”务工，实现稳定增收目标。按照就近就业原则，公益性岗位继续重点用于安排低收入人口和脱贫人口就业，逐步提高公益性岗位工资标准。对取得就业技能证书的低收人口，按每证给予一定的标准奖补，鼓励低收入劳动人积极参与就业技能培训，进一步增强就业能力。建立低收入家庭子女强制接受中等职业教育制度，相应提高资助标准，充分保障低收入家庭子女接受职业教育机会。

2   加快乡村振兴脚步，拓展脱贫攻坚成果

按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，要始终把巩固拓展脱贫攻坚成果摆在首要位置，积极探索巩固拓展脱贫成果长效机制，统筹推进乡村全面振兴发展。

2.1 加快产业提档升级，增强乡村振兴发展实力

把产业发展与乡村振兴相衔接，加大产业扶持力度，创新利益联结机制，推动产业向规模化、标准化、生态化、品牌化发展，实现农业增效、农民增收、集体经济增长的产业发展新格局。一是着力构建“一乡一业”产业格局。科学编制产业发展规划和发展布局，引导乡镇立足资源禀赋，选准1～2个适合本乡镇发展的主导产业，扬优成势，着力构建“一乡一业、一村一品”产业发展格局。二是持续拓宽扶贫产品销售渠道。大力扶持本地农业产品加工龙头企业不断发展壮大，支持新型经营主体完善生产、加工、仓储、物流等配套设施，不断延伸农产品精深加工链条，真正实现一产“接二连三”[3]。

2.2 创新“两水共治”模式，提升农村生态宜居环境

围绕生态宜居目标，以推进农村生活用水和生活污水“两水共治”为重点，统筹抓好农村生活污水治理总体规划和城乡供水一体化规划两项规划衔接，全面改善农村人居环境，着力建设“天更蓝水更清地更净”的美丽新农村。成立专门的“两水共治”办公室，牵头聘请专业规划团队，对农村生活污水和城乡一体化供水“两水共治”建设规划。并由“两水共治”办公室牵头，对农村生活污水治理和城乡供水一体化规划建设项目进行统一论证、统一招标，同步实施，实现节约建设成本，提高建设效率，一体解决农村生活污水治理和实现城乡供水目标。

2.3 突出各地文化底蕴，打造乡村振兴精品工程

以建设“清净整洁、精细秀美”农村生态美丽家园为目标，打造乡村振兴特色示范点，通过一点带面，示范引领，全面助推乡村振兴发展。一是高标准选点，将乡村旅游、古村保护、产业发展、长效管护等资源要素相结合，按照有人建设、有人管护、有社会效益和经济效益的可持续发展建设思路，选择村庄基础条件较好、群众积极性高、资源禀赋较强、有文化底蕴和依山傍水生态环境好的村点，作为乡村振兴特色示范点。二是高起点规划，建立“县级统筹、乡镇主体、部门配合”的工作机制，由乡镇统筹考虑村落的区域特色、文化传承、人口分布、产业布局、空间利用、景观控制和生态环境保护等因素，聘请专业规划设计团队编制村庄建设规划，报县委、县政府审定后由乡镇组织实施，做到一张蓝图绘到底，实现规划的科学性、权威性、严肃性。三是高水平建设，按照“缺什么、补什么”的原则，完善提升村庄改路、改水、改厕、改房、改沟、改塘、改环境等方面，建设电力、广电、通信网络“七改三网”基础设施。依托现有山水脉络，充分挖掘乡村优势资源，着力打造一批乡村文化特色古村、产业特色富村、旅游特色新村。四是高要求验收，乡村振兴特色示范点纳入每年全县走乡镇看变化的必看项目，由四套班子领导逐个进行打分评比，实行奖优惩劣奖罚制度，充分调动乡镇抓示范点建设的积极主动性。

3   统筹推进巩固拓展脱贫成果与村振兴工作举措建议

一是扶贫力量要由政府主导向社会主流的大扶贫格局转变。脱贫攻坚期内、贫困县脱贫摘帽和巩固提升工作中，更多的是突出政府主导作用。脱贫后，扶贫工作要以政府主导向社会主流的大扶贫格局进行转变，充分发挥政府和社会两方面力量作用。强化政府责任，通过税收优惠、银企对接、招工帮扶、融资政策、用地审批等激励措施，引导市场、社会协同发力，充分调动企业界、工商界、社会个人参与巩固拓展脱贫成果和乡村振兴积极主动性，探索构建全社会参与乡村振兴的发展格局。

二是要扶贫政策由个体致贫原因分析向国家层面政策致贫原因反思转变。在脱贫攻坚期内，针对贫困人口因病、因学、因残等致贫原因，因地制宜、因户施策，制定帮扶措施，加大扶贫投入，确保贫困人口稳定实现了“两不愁三保障”目标。但这些政策措施通常由地方政府制定出台，没有上升为国家政策，缺乏综合性和全局性，很大程度上只能治标，无法体现治本效果。因此实现脱贫后，国家层面要在总结各地脱贫攻坚期内扶贫政策经验的基础上，针对农村普遍存在的贫困现象，反思政策致贫原因。如农村人口普遍受中高等教育不足、农产品价格持续走低、城乡社会保障政策差异化、农民工进城享受不了当地市民待遇等，均在不同方面成为导致农业弱质、农村落后、农民贫困因素。因此，进一步改革创新制约农业农村农民发展的政策体系，在制度层面和政策层面从根本性、长远性解决农村贫困问题。

三是精神扶贫要由道德教育为主向法制制约为主转变。近年来，通过评选“最美脱贫户”、建立警示教育制度等方式，着力强化“志智双扶”，破解精神贫困问题。但由于缺乏有效的法律依据，对少数因赌、因懒、因不孝和讲排场等屡教不改的贫困户，更多的是采取口头教育、道德约束等软措施，缺少有效法律强制手段，警示教育成效不明显。要通过扶贫立法，进一步加大对贫困户不良行为的惩教力度，用法律手段规范贫困群体不良行为，激发自我发展内生动力。