重庆市老旧小区居民自治现状及问题研究

文/重庆大学管理科学与房地产学院 何 琳

0 引言

2009年，我国开始棚户区改造，到“十三五”规划提出“加快推进集中成片棚户区和城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造”，我国对居民住房条件改善工作持续加大力度阶段性地推行。2019年，第十三届全国人民代表大会再次强调“要大力进行城镇老旧小区改造提升工作任务”。老旧小区改造提升工作不同于以往的棚户区、城中村改造常用的拆后新建模式，更倾向于对原住房进行外观、功能改造，从而提升居民居住品质。新的改造模式必然带来新问题，如在无开发商介入的前期改造出资问题和介入后的后期改造维护问题，从而要求更多的居民参与。同时为响应“十三五”提出的“推动共建、共治的城市治理方式转型”，也应加大关注老旧小区居民自治，促进居民参与改造活动，保障老旧小区改造提升工作的顺利开展。

老旧小区自治属社区自治研究范畴，陈伟东将社区自治解释为“无需外部力量的强制性干预，社区各利益相关者习惯通过民主协商合作处理社区公共事务，使社区进入自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程”。21世纪初，传统事业单位下属企业的社会职能被转移，通过社会自身力量管理成为新方向。多中心治理理论、利益相关者理论等为社区自治的出现与发展提供了理论支持，在城市中通过社区自治引入多方参与以提供更好的公共服务。目前，关于社区自治的研究多集中在农村自治与社区自治的异同与发展、现存各种自治组织模式、居委会法律地位等方面。徐晓军提出社区自治应定位在新兴住宅小区上，该小区更易培养认同感、归属感。葛天任提出社会自治模式普遍存在于中产社区，而在大量非商品房社区、住房产权性质模糊社区等，社区自治仍存在较大困难。综上所述，现有研究较多关注新兴住宅小区，缺乏自治能力的老旧小区则甚少被提及。

2018年，《重庆市城市提升行动计划》出台，集中完成主城区老旧小区改造提升。2018—2019年，笔者走访调研重庆市5个区的8个老旧小区，并对其自治情况、自治组织结构、成员组成等现状进行说明，梳理老旧小区自治存在的共性问题，针对其问题对重庆市老旧小区居民自治提出更易落地、切实可行的建议。

1 老旧小区居民自治基本现状

实地走访重庆市8个老旧小区，其中4个小区为2018年前参与并完成政府组织的各类改造整治工程的已改造小区，其余4个为此次主城区老旧小区改造提升工作全面开展前的示范改造小区。8个小区的类型、人口、地域等基础情况各不相同，观察小区的自治组织建立情况、自治组织结构模式、自治工作开展情况可多方面细致地了解重庆市老旧小区居民自治的基本现状。

1）自治组织推行缓慢 除1个已改造老旧小区建立了完备的自治组织及3个小区自治组织尚在组建中，另有3个小区自治依托于物业服务中心，具有自治雏形而多开展物业相关工作，1个小区由社区委员会直接进行管理。尽管其中4个老旧小区参与过政府改造工程，但以往改造并未重视居民参与环节，因此仅有1个小区具备完善的自治组织，不仅收集民意、协商执行小区内外大小事，还多次组织开展精神文明活动以丰富小区生活，充分发挥自我管理、自我教育和自我服务。此次重庆主城区老旧小区改造提升计划强调“共商共建共治共享”，实际行动更关注自治组织的物业管理功能，4个示范小区均在积极组建自治组织，但在片区已有物业服务中心前提下，存在自治组织建设推进缓慢的情况。

2）自治组织结构较混乱 8个小区拥有3种自治组织结构模式：①“131”模式 1个党支部领导，3个委员会自治，1个长效机制（四会三公开）保证运行；②“2+社区1.0+物管服务”模式 2个自治组织，社区扮演辅助及协同角色，引进物业管理服务；③“1+2”模式 1个居民自治组织，小区会议和楼院居民议事会2项制度。不同组织结构的职能分配及组织名称各不相同，缺乏科学指导，易存在职能缺失或冗余。其中组织职能较完整、结构清晰合理的自治组织采用“131”模式，在党支部领导下，成立小区议事会、业主委员会、监督委员会。

2 老旧小区居民自治现存问题

现状研究得出老旧小区居民自治从自治组织的成立到运行均面临多项问题。汇总梳理8个小区现状及问题，从结构制度、管理人员组成、资金3个方面得出以下关键性问题。

2.1 组织结构制度不合理

不同老旧小区的组织结构模式多样，但大多为简单模仿已有的小区自治组织模式，在组织结构及运行制度方面与其自身不适应：①结构本身职能混乱，单纯模仿未能明确其模式内部职责分工，多种模式混合存在，居民小组、居民代表、居民委员会、业主委员会、议事会、物管中心等组织并存造成职位权责边界模糊，造成一人身兼多职或空有其名无人管辖的状况；②自治组织管理制度不完善，老旧小区自治组织运行制度规章大多条款简单、内容少、逻辑不明确，不同老旧小区的自治组织制度规范基本借鉴已有文本，关于各类会议的组织安排、骨干人员换届选举等内容套用过于生硬不尽合理。

2.2 管理人员选举困难

自治组织管理人员责任大、任务重、工作繁杂，多为义务担任，额外报酬少，同时要求其具有较高的威望和较强的邻里关系处事能力。从社会关联看，自治组织管理人员选取对自治组织的运行至关重要。社会关联特指社会群体内部具体关系的性质、程度和广泛性，是人在社会内部结成的各种具体关系的总和，主要通过处于事件中的人在应对事件时调用内部关系的能力展示。社会关联性高的管理人员，在处理小区事务时，易获得居民信任，是小区自治活动开展的良性动力，而社会关联性低的管理人员组织活动则举步维艰。

示范改造小区目前处于施工改造阶段，同步组建自治组织，且老旧小区居民中老年人比例高，沟通组织不便，人员招集困难。小区楼栋长等骨干人员数量较少，无法支撑自治组织的管理人员组成，老年人体力不便而年轻人邻里沟通能力较差，同时老旧小区租户比例较高，业主参与度低，居民初期意见收集、选举等活动难以开展。而老旧小区自治组织第一批骨干人员面临着从头建立运行自治组织等一系列事项，管理人员是组织的血液，却囿于各种客观因素限制及缺乏完备的选拔机制而难于选拔。

2.3 组织运行资金缺乏

居民自治组织的工作内容较多，工作强度较大，但组织管理人员报酬很少甚至没有，仅有社区发放的少量补贴或者物资补偿。自治依靠人员组织并推动，而小区自治管理人员对自治工作的积极性取决于其获得的收益，即精英收益动力机制，精英是指小区自治组织管理人员。管理人员工作强度与收益长期严重不匹配造成其工作积极性下降，而在拥有调用处理小区资源权力状况下可导致“权力寻租”等问题。

老旧小区改造后需对改造成果进行维护管理，届时居民需缴纳物业费，老旧小区此前的日常维护极少，基本依靠社区街道管理补贴，不对居民收取物业费用，因此即使收取极低的物业费在目前调查的老旧小区中均遇到较大阻碍。

3 老旧小区居民自治对策建议

针对老旧小区自治存在的制度、人员和资金问题，为更好地辅助本次重庆市老旧小区改造提升工作，响应《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）提出的“将扩大民主、居民自治作为社区建设的基本原则之一，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，从一般社会动力机制角度与行政三分制理论出发对老旧小区现存问题进行深入分析并提出以下建议。

3.1 自治组织建立因地制宜

1）根据小区面积、户数、居民数量，选择合适的自治组织模式，以适应小区的规模，方便开展各项工作。在走访的小区中，有2个户数较多的小区，常住人口约1000人，他们有足够的人员基数完成自治组织的骨干人员组成，参与不同规模会议，因此均采用了组织结构分工明确、管理机制层次分明的“131”模式。而住户均约200户的2个老旧小区，自治组织骨干人员的可选数量较低。目前2个小区均只建立了1个居民自治小组，下一步准备成立监督会，自治组织运行管理层级少，工作效率高。

2）老旧小区的自治组织应适应原管理基础，保留原基础的优势。如某老旧小区原有阳光物业服务中心对小区进行物业管理，收取费用低，办事效率高，故自治组织的建立应与阳光物业服务中心密切配合，发挥物业管理方面优势，实现多方参与的小区公共维护管理。

3.2 自治组织内在三分权责

决策、执行与监督是具有普适意义的权力结构和运行机制分析方式，立法权、行政权与司法权三权分立的内在逻辑即决策、执行与监督的权力三分。将决策、执行与监督三分逻辑融入自治组织内部结构设计，在因地制宜的基础上，即使各小区自治组织称谓、职位名称不对应也应清晰划定自治组织各部门的职能、权利与责任，使各部门相互合作、相互制衡，合理配置组织权力结构，促进组织高效运行。

决策、执行与监督组织中决策组织需对居民的意见进行收集、整理，代表居民行使决策权，根据居民意愿确定小区需执行的事务。执行组织则代表业主利益，具体组织小区内的各项事务，执行决策组织决定的事项。而监督组织应独立于决策、执行组织，监督小区各项事务的执行，对以上组织的行为是否做到公平、公开、公正和尊重、符合民意进行监督。自治组织应详细公开各部门组织权利范围与事务处理流程，划分各部门权利义务界限并规范各部门日常工作。

3.3 建立自治“四共”运行机制

“十九大”报告明确提出“打造共商、共建、共治、共享的社会治理格局，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感”，自治组织应基于该原则建立运行机制。共商机制指自治组织应具备完整的层级会议（院坝会、楼栋会、居民大会等）制度，使居民参与到小区事项的商议过程中，对事务分类、分级处理，公开进行居民意见收集、事务决策、事务处理、事务评价等自治事项；共建机制指自治组织应组织小区居民共同参与小区维护建设，通过各种小区活动、管理费用收取，让居民切身参与小区建设，促使其爱惜公共设施并对其自觉维护；共治机制指自治组织应拥有信息公开制度，主动接受小区居民对自治组织的治理、监管，对大型事务的决策执行过程、财务信息等居民关心的事务进行周期性信息公开，不拒绝居民的合理问询；共享机制指小区有完整的居民公约，约束居民日常生活行为，通过居民公约条款，有效减少居民不文明行为及居民间矛盾，增强居民活动参与度，使居民均享受小区治理成果。

3.4 社区工作补足动力机制

管理人员选举困难及运行资金缺乏问题单纯依靠老旧小区自身资源条件难以解决，需社区工作人员进行引导和辅助。

1）社区在初期帮助小区自治组织选拔与培养管理人员 考虑老旧小区自身特色，如职工家属区、农转非安置房等，居住人群社会关联度高，社区应根据其社会关系网络动员其中声望高、有余力的居民参与选举并担任管理人员。在老旧小区自身社会关联度低的情况下，积极动员居民中的优秀党员参与选举并培养其工作能力。并在自治组织运行中，鼓励其开展精神文明活动，加强老旧小区居民自身社会联系，有助于自治组织其他活动的开展。

2）社区对于经济条件较差小区初期给予辅助 为确保自治组织的顺利建立与运行，提升管理人员工作积极性，需提高管理人员的收益，收益可从经济性收益与社会性收入两方面入手，在前期对管理人员以精神性奖励为主进行少量津贴与物资补助，如各类积极、优秀、先进人员评比或可附加奖金，增强管理人员的名誉、声望等社会性收益；在收取物业管理费用时，也采用奖励、激励等名义进行资金补助。同时由社区带领自治组织积极挖掘小区可用资源、拓宽小区资金的来源渠道，争取让居民自治组织的成员劳有所获，居民物业费用收费降低，减少老旧小区自治组织资金方面对于社区的路径依赖。

4 结语

根据重庆市8个老旧小区自治组织建立情况总结重庆市老旧小区自治现状，总结目前老旧小区自治存在的共性问题，并针对自治组织的结构模式、运行机制、管理人员选择和社区工作方面提出实际可行的对策及建议。为使老旧小区改造提升工作顺利开展，政府应重视老旧小区自治组织建设，提倡老旧小区在改造前先建立自治组织，配合改造提升工作，提高改造过程居民参与度、满意度，保障改造后老旧小区的长效维护，真正长期改善居民生活环境、提升居民生活品质。