新形势下房屋市政消防工程审验工作的思考

2021-03-31陈辉询王浩鉴

工程质量 2021年7期

陈辉询，王浩鉴

（昭通市建筑工程质量监督站，云南昭通 657000）

0 引言

坚持和完善中国特色社会主义制度改革创新，探索一条有利于社会经济发展的有效途径，确保工程建设既有活力又和谐有序，优化营商环境。《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）及《中华人民共和国建筑法》（主席令第 29 号）（以下简称《建筑法》）第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过修正，将建设工程消防行政审批权限由消防移交住建。2019 年 4 月以来，消防工程审验工作已渗透房屋市政工程管理的各个环节，通过不断探索，明确或设立消防审验机构，逐步完善管理机制，促进房屋市政和消防工程健康有序高质量发展。

1 施工图设计文件审查

1.1 施工图审查方式

为了更好地开展消防工程审验工作，建设主管部门规定的特殊建设工程，建设单位将消防施工图设计文件报送建设主管部门进行审查，出具审查意见，并对审查结果负责。《建筑法》规定建筑工程的勘察、设计单位必须对其勘察设计的质量负责，《住房和城乡建设部关于修改〈房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法〉的决定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第 46 号）规定审查机构对审查结果负有审查责任［1］。《建筑法》《消防法》两部法律对施工图审查形式要求不同，《消防法》明确建设主管部门的审查责任，而《建筑法》规定主管部门对施工图文件设计审查的监管责任，体现出国家对消防工程质量的重视程度，对消防工程采取特殊的管理模式，建设主管部门不但是消防工程建设的直接管理者而且是参与者。

1.2 施工图审查评定标准及重点

建筑工程地质勘查报告及施工图设计文件务必委托审图机构审查，未经审查或者审查不合格的不得投入使用，建设主管部门负责施工图审查工作实施指导、监督（不直接参与技术审查）。审查机构不但审查设计文件是否符合工程建设强制性标准，审查地基基础和主体结构、消防、人防防护工程安全性，审查是否符合民用建筑节能、绿色建筑标准，还审查企业是否按规定在施工图上加盖相应的图章和签字，以及审查法律、法规、规章规定必须审查的其他内容，从规定审查的内容分析，完全涵盖了消防工程施工图的所有内容。

我们通过《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工图设计文件技术审查要点、市政公用工程施工图设计文件技术审查要点、岩土工程施工图设计文件技术审查要点的通知》（建质〔2013〕87 号）［2］（以下简称“建筑工程审查要点”）与 GA 1290－2016《建设工程消防设计审查规则》（以下简称“消防审查规则”）执行标准进行比较，消防审查规则规定：消防审查规则审查判定合格标准分为 A、B、C 三类，有不符合标准 A 类、B 类要求的，判定为不合格，不符合标准 C 类要求的，可判定为合格，但应在审查意见中注明并明确由设计单位进行修改［3］。而建筑工程审查要点规定国家实施施工图设计文件审查制度，施工图审查机构根据法律、法规及相关文件要求对施工图涉及公共利益、公众安全及工程建设强制性标准的内容进行审查，也就是说建筑施工图审查要点审查的是强制性条文，一般规范条文审查时，不作为审查是否合格的判定标准。对比发现，建筑工程审查要点与消防审查要点存在审查内容相同，判定合格标准不同的现象，出现审查机构审查结果和消防主管部门组织审查结果意见有差异，给设计企业和审查机构带来了技术判定困扰，导致设计单位反复修改施工图，延误项目实施时间。

1.3 施工图设计文件“多审合一”的探索

不同部门、不同专业法律、法规、规程为工程建设提供了许多技术依据，建筑设计本身就是一个复杂的课题，当前很多技术、规范标准尚未统一，施工图审查方式及规范判定标准也未统一，导致推行的“多审合一”实施办法（意见）未能真正实施。现阶段房屋市政项目审查单位按照《住房和城乡建设部关于修改〈房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法〉的决定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第 46 号）作为指导性文件开展审查工作，消防工程建设单位报建设主管部门审查，建设主管部门组织消防审查时又出现不同的审查方式。一是建设主管部门审验部门直接组织技术专家审查，出具相应施工图审查报告；二是根据《住房和城乡建设部关于印发〈建设工程消防设计审查验收工作细则〉和〈建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查文书式样〉的通知》［4］（建科规〔2020〕5 号）要求规定委托审查，即委托第三方机构进行技术审查，主管部门开展行政审查，出具审查意见。

探索“施工图多审合一”模式是解决审查分歧的有效途径，逐步发布一些规范性文件，探索统一审查标准，加快施工图审查改革步伐，将建筑审查、消防审查、人防审查等合并在一家机构实行并联并审，执行一套标准，一次审查，多重监管，在确保审查效率及质量的情况下缩短审查周期，出具一个综合审查报告。探索“多审合一”的审查模式，不但可使审查者不重复劳动，还可节约社会资源，降低项目工程造价，减少项目审批流程，提高项目审批效率，营造良好的营商环境。

2 推行消防与房屋市政质量监管有效衔接

《国务院关于印发质量发展纲要（2011～2020 年）的通知》（国发〔2012〕9 号）强调，“质量发展是兴国之道、强国之策”。建设工程质量能反映一个国家、一个部门的综合实力，是建筑企业和产业核心竞争力的体现，再优秀的建筑方案，只要在建设施工过程中出工程质量事故，都是徒劳，就会对建筑的使用年限和使用功能出现不同程度影响。所以，在项目建设过程中加强质量监督必不可少，建设阶段充分发挥工程质量监督机构职能，切实做好消防与房屋市政质量有效过程监督，不断强化质量监督管理工作课题研究，优化工程质量监督管理过程，构建现代化监管理念，充分利用“智慧城市”大数据平台，积极推行建筑监督工作智能化、数字化的监督模式，制定出一套适应工程过程管理方式，实现工程质量监管平稳发展。

经过改革开放几十年的不断发展，建设各级主管部门已经有一支强有力的工程质量监督队伍，一个县（区）配备 10 名左右的质量监督工作人员，且大多毕业于各专业院校，专业素质较高，形成了一套成熟的工程质量管理机制，长期承担本辖区内的工程质量监督及业务技术指导工作，积累了丰富的工程经验，常为当地建设建言献策。工程实施过程中，消防工程施工涉及工程建筑、结构、安装、装饰装修、节能绿色建筑等多个专业，贯穿于建筑整个施工过程。《建设工程质量管理条例》（国务院令第 714 号）规定质量监管范围包含土木工程、建筑工程、线路管道、设备安装和装修等，内容涵盖消防工程施工范围，但由于消防法修订之前消防职能尚未归口于住建部门，住建部门质量监督侧重于建筑结构、使用功能、验收程序及企业工程质量行为的监督，而消防主要验收项目总平面布局、单体建筑平面布置、构件耐火等级、建筑物的构造、安全疏散通道、消防给排水、消防电源及配电、防排烟、消防设施、联动功能、装饰装修材料等内容。在职能转变前，消防救援机构对消防工程实行双重管理体制，即审批、执法属于公安（政府）模式，救援属于军队，采取节点管理模式。但从建设工程长期管理的经验来看，节点管理方式会导致验收通过率低，违反强制性条款整改难度大，甚至出现不可整改的现象，最终给消防工程使用年限、使用功能及救援可靠性落下隐患。

积极推行消防工程全过程工程质量管理，强化建设工程监督管理人员专业素质，着重强化消防检测、系统调试、验收评估等方面的能力，优化质量监督专业人员配备结构，提高政府管理效能，从而实现建设工程监督管理（消防与房屋市政工程）统一模式。要建立健全质量保证体系，监管过程中压实企业责任，特别要强化建设单位的首要责任；要强化施工、监理单位责任，严格按图纸施工，强化施工人员管理，提升工序工艺管理水平；要加强档案资料收集，确保档案真实完整，具有可追溯性；要完善项目监督过程中工程质量管理制度和监督责任，工程竣工验收时按照统一验收标准开展工程验收。

3 探索消防验收列入工程综合验收范畴

3.1 房屋市政工程验收

建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理，监督机构依据有关法律、法规、规程和工程建设强制性标准对责任主体单位的质量行为、工程竣工验收组织程序等环节实施监督。2010 年施行的房屋建筑管理规定不但规范了监督机构的质量监督行为，而且对监督机构实施监督过程（抽查、巡查及竣工验收等行为）提出详细规定。在工程竣工验收时，监督单位重点对验收的组织形式、评定标准等进行监督，对有违法违规行为的责任单位实施处罚。

通过研究 GB 50300－2013《建筑工程施工质量统一验收标准》［5］，发现建设工程验收采用的是一种阶段性的验收方式，一是单位工程验收的前提是分部工程的质量必须验收合格，质量控制资料完整，感观质量符合要求，验收时按主控项目和一般项目抽样验收，主控项目必须全数合格，一般项目按照采用基数抽样（统一验收标准执行），合格率应符合相关验收规范规定，不得有严重缺陷。二是对分项、分部工程的组织形式和验收程序给出了具体要求，由监理单位组织验收，强调竣工验收由建设单位组织监理、施工、设计、勘察等单位项目负责人开展单位工程竣工验收工作。

3.2 消防工程验收

建设工程消防验收的三种方式，一是特殊建设工程消防验收；二是其他建设工程的消防验收备案；三是在验收备案项目中抽查一部分开展消防验收工作。现阶段消防验收还未实行项目全覆盖现场评定验收，特殊项目验收方式是由建设单位组织竣工验收后，再向消防审验部门申请验收，审验部门对其进行现场评定，根据评定结果，并出具消防验收意见；其他项目由建设单位组织验收报主管部门备案，主管部门对备案工程按照相应比例随机抽查核实，出具备案凭证，抽查工作采取“双随机、一公开”形式。《住房和城乡建设部关于印发〈建设工程消防设计审查验收工作细则〉和〈建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查文书式样〉的通知》（建科规〔2020〕5 号）要求对是否符合国家工程建设消防技术标准强制性条文要求进行实测实量，评定工程建设、设备安装、调试是否满足要求，出具消防验收意见。

4 工程档案与消防部门建立共享机制

鉴于消防工程职能的特殊性，审验职能属于住建，管理职能属于消防，住建与消防建立档案共享机制成为必然。依据 GB/T 50328－2014《建设工程文件归档整理规范》、《建设工程管理条例》（国务院令第 714 号）等文件要求，建设主管部门建立专业的档案管理机构，已形成一套成熟的工程档案管理体系，消防档案属于建设工程档案的一部分，待工程竣工后，建设单位应及时收集工程档案送交住建部门档案管理机构管理。住建部门及时将消防验收、消防备案和抽查情况抄送消防部门，共享建筑总平面图、建筑平面图、消防设施平面布置图、消防设施系统图和与消防安全检查和灭火救援有关的图纸、资料等，充分发挥消防档案资料的作用，实现建设过程可追溯，审验有痕迹，管理有依据的总体目标。

5 房屋市政消防工程审验问题分析

消防职能划转住建以来，消防工程审验及建设过程监督工作一直处于完善阶段，不少地区在探索成立新的部门，建立健全消防审验管理机制。但从房屋市政项目性质分析来看，应不断探索消防工程审验、过程监督与房屋市政工程管理程序、办法及验收方式一致问题，有利于节约行政管理成本，节约社会资源，优化地区营商环境。

经过上述剖析，总结了现阶段房屋市政与消防工程审验及监管还存在以下四点分歧。一是验收程序不同，房屋市政工程采用建设单位组织责任主体单位验收，监督机构对建设单位及责任主体单位的验收程序及评定过程进行监督。而消防工程采用建设单位组织工程验收后，再申请建设主管部门验收，消防工程验收合格与否，主管部门起主导作用，验收主体成为建设主管部门。但从 GB 50300－2013《建筑工程施工质量统一验收标准》规定条文进行剖析，其实房屋市政工程消防验收已包含在统一验收标准规定验收范畴。二是验收工程范围不同，建设主管部门实施房屋市政工程验收是按照《建设工程管理条例》（国务院令第 714 号）要求实施监督的项目实行全覆盖监督验收，而消防工程验收采用的是特殊工程实行现场评定验收，其他项目备案、抽查（部分验收，部分备案、抽查）。三是同属于建设主管部门，房屋市政消防工程监督管理方式不同，消防工程强调的是审和验，施工过程缺失监管，待工程竣工时，审验机构直接开展验收工作。而房屋市政工程强调的是对工程分部验收，强化竣工验收的方式，对参验单位质量行为和验收程序进行监督。四是验收评定标准不同，房屋市政工程验收主要依据是 GB 50300－2013《建筑工程施工质量统一验收标准》条文及相关规范、规程进行验收，而消防工程验收依据 GA 1290－2016《建设工程消防验收评定规则》［6］《消防法》《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（建设部令第 51 号）、《住房和城乡建设部关于印发〈建设工程消防设计审查验收工作细则〉和〈建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查文书式样>的通知》（建科规〔2020〕5 号）等文件、规范、规程指导验收。

6 对房屋市政消防审验的建议

6.1 统一设计及验收管理评定标准

伴随消防审验职能转交，房屋市政工程与消防工程同属于一个主管部门，执行两套审验标准，两种方式，增加了企业及行政负担，导致行政复议风险高。建议组织专家形成课题研究，吸取各部门规范、规程、规章精华，形成一套适合消防和建设工程都使用的验收标准。

6.2 再探索“多审合一”模式

继续优化房屋市政审查要点与消防工程审查要点，审查时以强制性条文为主，少量与强制性条文密切相关条文，又对结构和使用功能有影响的列入审查范围，统一施工图审查合格标准，技术审查交给市场，探索“多审合一”模式，强化主管部门的监管职责。

6.3 强化消防工程施工过程监管

消防工程缺少监督机构质量监督，工程在实施过程中责任主体单位质量行为得不到落实，消防施工单位质量行为及消防检测行为得不到有效监管及指导，加之建设单位技术力量有限，形成一个缺乏行政监管的真空，待建设单位申请验收时，验收通过率低，违反条文整改难度大，甚至不可整改的现象。导致社会矛盾突出，同时工程质量得不到保障，消防设备使用功能得不到有效发挥，灭火功能不可靠。

将消防工程监管列入建设工程监督管范畴，按照建设工程监督管理条例监督管理。因建设工程质量监管是职能部门的监督，同时伴有技术指导的性质，在工程实施过程中不但可以有效贯彻落实建设相关法律法规、规章及文件精神，还能促使消防工程顺利完成，通过验收，提高工程验收通过率，节约社会资源。

6.4 统一验收模式、实行综合验收

建议修改 GB 50300－2013《建筑工程施工质量统一验收标准》使其与《消防法》、GA 1290－2016《建设工程消防验收评定规则》、《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第 51 号）、《住房和城乡建设部关于印发〈建设工程消防设计审查验收工作细则〉和〈建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查文书式样>的通知》（建科规〔2020〕5 号）规定兼容，实现消防工程验收程序及验收评定标准与建设工程施工统一验收标准一致，实现一个项目一个部门综合验收，统一验收组织程序，一套标准评定，开展一次验收，实现出具综合验收意见的总体目标，即节约社会资源，较少行政成本，又减少了行政审批事项，提高办事效益，优化了营商环境。