TIS 机构及工程质量风险管理若干问题探析

彭 坤，张狄龙，常 在

（中国建筑科学研究院有限公司，北京 100013）

0 引言

工程质量潜在缺陷保险（以下简称“缺陷保险”或“IDI 保险”）作为工程质量管理的创新性制度，是对党的十九大提出的“质量第一”和“质量强国”的积极响应，近几年的实践表明，该项制度的实施，对提高和保障住宅工程质量起到了有力的推动作用。

在总结前期试点经验基础上，2019 年 2 月，上海市住房城乡建设管理委员会等三部门制定出台《关于本市推进商品住宅和保障性住宅工程质量潜在缺陷保险的实施意见》（沪府办规〔2019〕3 号）（以下简称《实施意见》），要求全市保障性住宅工程和商品住宅工程推行工程质量潜在缺陷保险制度。2019 年 4 月，北京市住房城乡建设委等四部门制定出台《北京市住宅工程质量潜在缺陷保险暂行管理办法》（京政办发〔2019〕11 号）（以下简称《暂行管理办法》），要求全市新建、改建、扩建住宅工程推行工程质量潜在保险制度；2020 年 9 月，北京市住房城乡建设委员会等四部门制定出台《北京市可不聘用工程监理建设项目工程质量潜在缺陷保险暂行管理办法》（京建发〔2020〕257 号），要求全市可不聘用工程监理建设项目推行工程质量潜在保险制度。此外，江苏、深圳、成都等省、市政府主管部门也陆续出台文件，积极推行工程质量潜在缺陷保险试点。各地出台的文件对保险范围及责任、工程质量风险管理、保险理赔等提出了明确要求，有力推动着 IDI 保险稳步发展。

本文结合近年来从事 IDI 保险工程质量风险管理的经验，对建设工程质量风险管理机构（以下简称“TIS 机构”）的定位及发展、工程质量风险管理工作应注意的有关问题进行探讨和分析，旨在抛砖引玉，希望引起共鸣和讨论。

1 机构的定位与发展

各地出台的缺陷保险政策文件均规定，工程质量潜在缺陷保险合同签订后，保险公司应当委托（或聘请）TIS 机构实施风险管理。上海市《实施意见》提出，TIS 机构根据保险责任内容对投保项目实施检查，形成检查报告和最终检查报告并提供给保险公司和建设单位，建设单位责成施工单位及时整改质量缺陷问题［1］。北京市《暂行管理办法》提出，TIS 机构按照法律法规、工程建设标准、施工图设计文件和保险合同的要求，对建设工程实施工程质量风险评估，并向保险公司和建设单位出具过程评估报告和最终评估报告，建设单位接到评估报告后责成施工单位及时整改质量缺陷问题［2］。

以上可以看出，政府行政主管部门未明确 TIS 机构的责任和权限，TIS 机构实施的风险管理本质上应定性为风险评估，属于技术服务的范畴。TIS 机构受保险公司委托，对项目开展工程质量风险管理，与工程五方责任主体没有任何法律关系。显然，TIS 机构只能向保险公司和建设单位提供相关检查报告，不能要求其他质量责任单位进行整改。IDI 保险及 TIS 机构作为新事物，在《建筑法》《保险法》及《建设工程质量管理条例》等上位法中并无提及，且本身属于市场经济手段，在此背景下，TIS 机构的发展方向必然是专业从事工程质量风险评估的技术服务机构，而非具有管理职责和权限的机构。

毋庸讳言，IDI 保险制度作为工程质量与保险融合的产物，借助保险手段打破现有工程质量管理制度的困局，对促进和提高工程质量将能起到积极作用。工程质量风险管理是 IDI 保险制度的关键和灵魂，相比监理、检测及审图机构，TIS 机构需具备更高层次的综合技术能力、风险评估能力及专业化水平。然而，承担工程质量风险管理的 TIS 机构角色定位长期处于模糊状态，没有法律法规上的认可，必然会造成很多的矛盾和障碍，不利于 IDI 保险制度在我国的持续深入推进。TIS 机构应如何定位和发展，是摆在当前亟待解决的问题。

其实，通过与监理、工程质量检测机构及审图机构比较就可发现，无论从法律法规层面，还是从合同以及从事的工作内容看，TIS 机构的角色与工程质量检测机构更为相似。我国工程质量检测机构经过近 30 年的发展，已经具备了成熟的管理制度，且已发布了 GB 50168－2011《房屋建筑和市政基础设施工程质量检测技术管理规范》、JGJ 190－2010《建筑工程检测试验技术管理规范》及 GB/T 50344－2019《建筑结构检测技术标准》等一系列国家及行业管理规范、技术标准，基本形成了一套独立的标准体系。因此，TIS 机构应尽快明确自身发展定位，借鉴工程质量检测机构的发展路径和模式，尽早着手研究和建立国家及行业层面的管理制度和标准体系。

2 工程质量缺陷与风险的认识

北京、上海等地出台的《暂行管理办法》《实施意见》对保险责任范围均做了明确要求，IDI 保险范围分为基本承保范围（或称主险）和附加险，主险的承保范围为地基基础和主体结构、保温和防水工程，附加险承保范围为建筑装饰装修工程、建筑给水排水及供暖工程等。并对主险承保的缺陷进行了明确，但未明确附加险的缺陷。本文重点对主险的承保缺陷及其带来的保险风险进行剖析，附加险缺陷按下不表。

2.1 整体或局部倒塌

2016 年，受住房和城乡建设部委托，中国建筑科学研究院对全国短命建筑现象和管理进行了研究，形成了《“短命建筑”成因及其对策研究》专题研究报告。研究报告专门对近来来正在使用中的房屋倒塌案例进行了分析，出现倒塌的房屋大部分为 20 世纪 80、90 年代建造，倒塌原因主要为：①建设标准低、施工质量差，危险地段建造房屋；②存在随意拆除承重构件或者承重构件上开洞、改变房屋使用功能、任意增加使用荷载、任意加层和随意搭建扩建等严重使用不规范问题；③缺乏日常维修保养；④无规划、非正规设计、无施工手续、无监管、无验收。此外，还有地震、台风、洪水、火灾、爆炸、山体滑坡等导致的房屋倒塌［3］。

近年来，正常设计、施工及使用的房屋出现整体性倒塌的事故已再无发生，使用中的房屋阳台垮塌、在建工程无梁楼盖车库坍塌、改建工程连廊坍塌等局部性倒塌事故偶有发生。从 IDI 保险角度看，违规使用和改造、不可抗力 3 种情形均不属于保险责任范围，在建工程出现的倒塌也不属于保险责任范围。此外，新修订的 GB 50153－2010《建筑结构可靠度设计统一标准》、GB 50009－2012《建筑结构荷载规范》、GB 50010－2010《混凝土结构设计规范》等标准和规范，对建筑结构安全度的设置水平均进行了提高，经过正常勘察及设计、施工的住宅工程，再经过勘察及设计质量风险评估后，出现整体倒塌几无可能。但是，对阳台、雨蓬等悬挑构件，屋面造型等外露构件，以及围护结构等非主要承重构件或非主体结构应高度重视，若设计、施工及维护不当，出现局部或个别构件坍塌的风险是存在的。因此，TIS 机构及其工程技术人员应厘清重点，理解并熟悉规范，结合工程理论及实践经验，准确识别、分析并评价可能造成倒塌风险的质量缺陷。

2.2 不均匀沉降

不均匀沉降是指地基、基础或填土表面各点下沉量不相等的沉降，或相邻基础的沉降差［4］。地基不均匀沉降在上世纪建造的老旧房屋中较普遍，以砌体结构为主，具有一定的历史背景。近年来，新建建筑产生较大不均匀沉降的质量事故时有发生，但已不具有普遍性。地基产生较大不均匀沉降后通常会在主体结构上表现出来，如建筑倾斜、梁柱节点处裂缝、支座部位裂缝、地下墙和板连接处裂缝、室外散水与外墙结合处裂缝、沉降缝处明显挤压裂缝等［5］。

地基产生较大不均匀沉降的原因很多，既有建筑本身在建造中存在各种缺陷或使用过程中出现腐蚀、侵蚀等导致，也有因为建筑处在山坡、地下采空区、地面沉降区等危险地段，或建筑周围进行基坑开挖、地下工程施工、过度开采地下水及存在振动等外在因素导致。

建筑在建造和使用中必然会出现地基沉降，但控制地基沉降不超过规范允许值，从设计到施工，都是一项复杂程度和技术难度较大的工作。地基产生较大不均匀沉降后，处理成本一般较高且影响较大，将产生较高的保险赔付，TIS 机构在工程质量风险管理应高度重视此项风险评估。从审查岩土勘察报告、结构设计文件到地基验槽等工作，应组织具有丰富的岩土勘察、设计的工程技术人员，对岩土工程勘察、地基基础设计等级、地基变形、地基处理、基础布置及形式、建筑构造措施等进行全面审查和分析，提出避免产生较大不均匀沉降的合理化建议。工程实践表明，因勘察、设计及施工不当造成的地基不均匀沉降，通常在建造过程中随着上部结构荷载的增加会逐渐暴露出来，需要工程技术人员具有丰富的辨识经验，通过结构上出现的裂缝、位移、变形等特征及发展情况，判断地基基础是否出现了较大的不均匀沉降，分析造成地基不均匀沉降的原因，并及时提出风险建议。同时，也可以结合导致地基不均匀沉降的原因和工程实际情况，提出预防性的风险控制建议。

此外，外在因素导致的地基不均匀沉降不属于保险责任范围，且不可控，但应对外在因素和质量缺陷导致的不均匀沉降予以区别，如 TIS 机构技术人员在施工过程中进行沉降观测并形成沉降观测记录和保存第三方监测机构的沉降观测成果文件等。

2.3 结构安全和使用安全

从保险责任范围确定的缺陷特征和性质看，属于保险理赔范围的缺陷是存在前提条件的，即缺陷已出现且会影响结构或影响使用安全。缺陷是否影响结构安全和使用安全，应依据相关的检测及鉴定技术标准。具备工程检测及鉴定经验的技术人员应该十分清楚，工程实际中，可以评价为影响结构安全和使用安全的缺陷极为普遍且难以控制，对 IDI 保险而言将面临较大的理赔风险。因此，TIS 机构技术人员务必要有深刻的认识和理解，笔者以为至少应从以下几个方面来剖析。

1）目前，针对结构安全性鉴定，政府主管部门出台了相关的管理办法，并对安全评估与鉴定程序做了详细规定，制定了包括 GB 50282－2015《民用建筑可靠性鉴定标准》、JGJ 125－2016《危险房屋鉴定标准》、GB 50023－2009《建筑抗震鉴定标准》、GB/T 50344－2019《建筑结构检测技术标准》等一系列国家及行业技术标准，同时各地也制定了房屋结构安全性鉴定标准，如北京市 DB 11/637－2015《房屋结构综合安全性鉴定标准》等。鉴定标准对单个构件及结构单元的安全性鉴定和使用性鉴定均规定了分级标准和处理要求，并提出了具体的评级技术标准。

单从混凝土裂缝来说，判定裂缝是否存在影响结构安全和使用安全，鉴定标准均进行了明确规定。关于裂缝处理，GB 50666－2011《混凝土结构工程施工规范》明确提出，“民用建筑的地下室、卫生间、屋面等接触水介质的构件，均应注浆封闭处理。民用建筑不接触水介质的构件，可采用注浆封闭、聚合物砂浆粉刷或其他表面封闭材料进行封闭”［6］。同时，GB 50367－2013《混凝土结构加固设计规范》也明确提出，“对承载力不足引起的裂缝，……尚应采用适当的加固方法进行加固”［7］。此外，针对房屋建筑裂缝，JGJ/T 317－2014《建筑工程裂缝防治技术规程》和 CECS 293：2011《房屋裂缝检测与处理技术规程》均提出了具体的裂缝处理技术要求。显而易见，裂缝处理绝不是简单的采用注浆封闭处理了之，应严格依据相关专业技术规程或规范要求进行处理。

裂缝是建筑工程中最为常见且难以控制的缺陷之一，技术人员应对相关标准要求深刻理解，处理不当，必然给保险造成难以估算的理赔风险。因此，TIS 机构技术人员必须熟悉并理解鉴定标准及缺陷处理相关标准，准确把握工程质量缺陷是否对结构安全和使用安全存在影响，才能客观、准确地对质量风险点进行评级并提出针对性的风险处理建议。否则，面面俱到，不分轻重地对出现的质量风险点进行评级且提出不合理的风险处理建议，一方面可能会埋下重大质量缺陷及风险，另一方面也不利于相关责任单位对风险消除进行消除。

2）根据相关鉴定标准要求，评价结构出现的位移、变形、倾斜、沉降、裂缝等缺陷是否影响结构安全和使用安全时，除了以是否超出规范允许限值作为依据外，还应从结构承载能力、抗震能力及连接与构造等方面对结构安全进行评价。需要指出的是，实际结构安全鉴定中，虽然结构未出现保险责任范围确定的缺陷，但经过验算分析，设计或实际构造上存在承载能力或抗震能力不足，或结构构造不合理等问题，依据相关鉴定标准，房屋结构综合安全性鉴定评级为需要采取整体或局部加固的等级。试想，如果此类情况出现，可能会在投保人与保险公司之间产生理赔纠纷。因此，TIS 机构技术人员进行设计质量风险评估时，应对结构承载能力、抗震能力等进行必要的复核验算，并依据相关鉴定标准进行分析，避免此类风险的发生。

2.4 渗漏与保温脱落

根据广东省住建厅公布的 2017～2019 年全省房屋建筑工程质量投诉情况，房屋建筑工程质量投诉逐年增长，房屋渗漏在各类工程质量投诉中的占比稳定在 33 % 左右，房屋渗漏中最多的是外墙渗漏，约占 30 %，其次分别为卫生间和屋面。另据北京市住建委公布的北京市 2019 年房屋质量投诉情况，全市共受理房屋质量投诉 291 件，其中，装饰装修改造缺陷 67 件，占 23 %，房屋渗漏 54 件，占 19 %，房屋渗漏中屋面渗漏较多。可见，房屋渗漏无论在降雨量较大的南方，还是降雨量较小的北方，都是突出的质量缺陷。相较而言，外墙面、女儿墙等围护结构的装饰面层和保温层脱落、破损等质量缺陷投诉占比较小，但会直接导致安全事故的发生，社会影响较大，且修复成本高昂。房屋渗漏和围护结构的脱落、破损等质量缺陷的预防和控制难度较大，且发生频率较高，对 IDI 保险而言，存在较高的理赔风险，是工程质量风险管理的重点和难点。

房屋建筑渗漏的原因，相关专业书籍及文献有详细阐述，本文不作赘述。预防和控制建筑渗漏实质上就是需要严格保证防水工程质量，众所周知，防水工程是一个复杂的系统工程，防水工程行业有一个公认的质量保证经验，即“政策是先导、设计是前提、材料是基础、施工是关键、管理保养是保证”。防水工程与地基基础和结构工程等其他工程不同，其缺陷的暴露存在滞后性，往往需要建筑投入使用后，在实际检验中才会逐渐暴露出来［8］。需要说明的是，一般认为，渗漏主要影响使用，其实不然，渗漏对建筑地基基础和主体结构安全也存在很大影响。渗漏导致混凝土结构钢筋锈蚀或钢结构构件锈蚀的现象很普遍，甚至导致基础不均匀沉降的质量事故也偶有发生。

目前，我国相关防水工程标准及地方住建主管部门，明确规定防水工程必须由持有资质等级证书的防水专业队伍进行施工，但未要求对防水工程进行专项设计和专项审查。根据相关资料，国外发达国家防水工程造价占工程总造价在 7 %～10 %，我国约为 3 %，实际更低。住宅建筑设计未遵循“因地制宜、按需选材”的原则选用防水材料和做法的情况很普遍，简单套用图集，选用材料和做法千篇一律，相关设计审查也仅针对设计文件是否符合规范要求。现场防水工是否真正经过专业培训并持证上岗，无从知晓，现场施工及监理单位质量管理人员对防水工程施工质量控制未必专业。防水材料见证取样流于形式，与检测单位串通后出具数据经过“修饰”的检测报告，现场实际使用的防水材料是否真正合格，不得而知。当前，国家大力推行装配式住宅建筑，但与现浇结构相比，装配式住宅存在大量的拼接缝和穿墙孔洞，相关技术标准尚无明确的拼接缝和穿墙孔洞防水技术要求，正在使用的一些材料及做法是否可靠，尚需时间检验。

近几年，防水和保温方面的新技术、新材料、新工艺在建筑工程中的应用十分活跃，不断推陈出新，但防水及保温方面的产品标准、工程标准的制定和修订严重滞后。如住房和城乡建设部出台的《建筑业十项新技术》（2017 版），其中推广的地下工程预铺反粘防水技术已在大量工程中被应用，如使用较多的 HDPE 高分子预铺自粘胶膜防水卷材，相关技术标准及规范要求过于原则，缺乏指导性和可操作性。

根据国家相关法规和标准规范要求，建筑节能应进行专项设计和专项审查，对保证围护结构保温工程质量起到了重要作用。保温脱落等质量缺陷主要是施工质量导致，施工未严格按照相关标准规范施工，已是行业共识。外墙保温工程施工属于高空作业，存在较大的施工风险，现实中对保温工程质量进行检查并非易事。只有找到有效控制保温工程施工质量的方法和手段，才能有效防范外墙脱落。

一言以蔽之，渗漏和脱落是工程质量风险管理的重点和难点，TIS 机构应高度重视，必须组织建立具有丰富经验的专业技术团队，严格对各个环节质量风险进行及时、有效的控制，才能尽可能避免质量缺陷的发生，从而保证工程质量和降低保险理赔风险。

3 结语

IDI 保险制度作为我国工程质量管理的一项创新制度，对提高和保证工程质量将起到有力的促进作用。在实践和探索中，必然会遇到各种需要着力去解决的困难和障碍。工程质量风险控制是 IDI 保险的核心和灵魂，作为实施风险管理的 TIS 机构对 IDI 保险制度应具有高度的认同感，对风险管理工作应具有高度的职业责任感，努力去研究和建立符合我国国情的工程质量风险管理制度和标准体系，为质量强国战略贡献一份力量。Q